España tiene abierto un procedimiento de déficit excesivo desde 2009. Cuando se inició la Gran Recesión, tenía un superávit fiscal del 2% del PIB y una deuda pública de sólo el 36%. Sin embargo, una de las consecuencias de la crisis fue un aumento del déficit, que ese año alcanzó el 11% del PIB. El objetivo que se estableció entonces fue reducirlo hasta el 3% en 2013, y los gobiernos españoles aplicaron fuertes reducciones del gasto público (afectando a aspectos fundamentales del estado del bienestar, como la sanidad o la educación) y subidas de impuestos (fundamentalmente, sobre las rentas de los hogares y el IVA). Esto se acompañó con una reforma laboral que desequilibró gravemente la negociación colectiva y favoreció una fuerte devaluación salarial. Sin embargo, los resultados fueron muy distintos a los esperados: España sufrió una segunda recesión (el PIB real se contrajo un 5,2% entre 2011 y 2013), el paro llegó al 26% en 2013, con un 30% de la población en riesgo de pobreza o exclusión social y un fuerte aumento de la desigualdad. A pesar de la drástica política de recortes, además, el déficit se redujo mucho menos que lo anunciado, y éste aún era del 7% en 2013 (6,6% sin tener en cuenta las ayudas a la banca). La falsedad del mito de la “austeridad expansiva” resultó evidente, tanto como el fracaso de la estrategia de recuperación basada en la devaluación salarial, porque sus efectos depresivos sobre la demanda interna son mucho más fuertes que el supuesto impulso sobre las exportaciones.
En junio de 2013 se acordó un nuevo calendario de reducción del déficit para España, desplazando el objetivo del 3% hasta 2016. Esta decisión se justificó con el argumento de que, a pesar de que España había adoptado las “medidas necesarias”, se habían producido “circunstancias económicas adversas” con un fuerte impacto sobre las finanzas públicas. Sin embargo, esto oculta la realidad: no se trata de que factores externos provocasen un menor crecimiento de lo previsto; más bien, lo que ocurrió es que la política de reducción de gastos y subida de impuestos tuvo un efecto mucho más contractivo de lo que se preveía inicialmente. Esto provocó un impacto muy fuerte en la recaudación, al reducirse las bases imponibles, y también en los gastos por transferencias. Como consecuencia, la ratio déficit/PIB se redujo menos de lo que se pretendía, y la persistencia en el error llevó a nuevos recortes.
El nuevo calendario aprobado por la Comisión Europea preveía un déficit del 4,2% del PIB en 2015 y del 2,8% en 2016, hasta llegar al equilibrio presupuestario en 2018. Nuevamente, la meta para 2015 no se ha alcanzado (el déficit ha sido del 5,1%) y es muy improbable que se alcance el objetivo para 2016 (la actualización del Plan de Estabilidad presentada en abril por el gobierno en funciones ya prevé un déficit del 3,6% este año, pero la Comisión Europea y otros organismos estiman que se situará más bien en torno al 4%).
La Comisión Europea ha propuesto al Consejo una recomendación específica en la que se insta a España a adoptar nuevos ajustes, adicionales a los ya aprobados por el gobierno, para asegurar que el déficit alcance el 2,5% en 2017. Además, se mantiene hasta julio la amenaza de que se aprueben sanciones por incumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Es importante señalar, en primer lugar, que el problema fundamental es el inadecuado marco fiscal de la zona euro, que ha agravado la crisis y sus consecuencias para la mayoría, ha retrasado la recuperación, y pone por delante de los objetivos de empleo, sin justificación económica, metas en términos de déficit poco realistas y que someten a toda la economía europea a la deflación.
Además, el margen de flexibilidad con que cuentan las autoridades europeas se utiliza con criterios políticos y dependiendo de la influencia de cada gobierno. De hecho, España sería el primer país sancionado, a pesar de que desde 1999 los países de la zona euro han tenido déficits superiores al 3% en casi el 50% de los casos. Recientemente, Francia e Italia se han beneficiado también de esta flexibilidad.
En segundo lugar, también cabe destacar que, más allá de que las metas de reducción del déficit se hayan establecido con esos criterios, esta desviación se debe a decisiones desacertadas e irresponsables adoptadas por el gobierno del Partido Popular.
España se caracteriza por un sistema fiscal con una baja capacidad de recaudación (los ingresos públicos sólo suponen el 38% del PIB, frente al 47% de media de la zona euro) y poca progresividad. Sin embargo, el gobierno aprobó una rebaja en el impuesto sobre la renta y en el impuesto de sociedades que ha agravado los dos problemas. Por otro lado, una parte importante del déficit se explica por la situación de la Seguridad Social. El gobierno puso en marcha en 2013 una reforma de las pensiones que, sumada a la aprobada por el PSOE en 2011, supone una importante reducción de los derechos de los pensionistas actuales y futuros, pero el problema fundamental se encuentra nuevamente en los ingresos. Y la creación de empleo precario y de bajos salarios mina las bases de cotización del sistema, y explica que en 2015 la Seguridad Social haya ingresado menos que en 2011, cuando había un menor número de afiliados.
También es cierto que el recorte del gasto público se ha detenido, y que en 2015 se incrementó por un valor de 5.500 millones de euros –aunque sigue siendo 20.000 millones inferior al que se registró en 2011, antes de la llegada del Partido Popular-. Sin embargo, esto obedece más bien a una estrategia electoral que a una verdadera convicción de que la austeridad ha fracasado y debe ser abandonada definitivamente, como lo prueba el hecho de que el gobierno, incluso en funciones, ya ha anunciado para 2016 un nuevo recorte sobre su propio presupuesto de 2.000 millones, y ha solicitado a las comunidades autónomas medidas similares que podrían suponer otros 3.000 millones menos de gasto – y recordemos que estas administraciones son las responsables del grueso de los servicios asociados al Estado del Bienestar-.
En nuestra opinión, este anuncio de nuevos recortes supone que ni la Comisión Europea ni el gobierno actual han aprendido de sus errores pasados, y va en la dirección contraria de lo que realmente necesita España: una estrategia alternativa de política económica que signifique el abandono definitivo de la austeridad. Es decir, revertir los recortes pasados y evitar los recortes futuros.
Con frecuencia se argumenta que España no puede beneficiarse de una mayor flexibilidad para ajustar sus finanzas públicas porque está registrando una tasa de crecimiento relativamente elevada, por encima de la media del resto de la eurozona. Según este argumento, “España no ha aprovechado el crecimiento para reducir su déficit”. ¿No será más bien lo contrario, que España ha recuperado el crecimiento, precisamente, porque a los “vientos de cola” que llegan del exterior –Quantitative Easing, precios del petróleo, depreciación del euro- se ha sumado el cambio de orientación de la política fiscal en 2015? La contribución del consumo público y la inversión pública al crecimiento del PIB fue de – 1% entre 2011 y 2013, nula en 2014, y del 1% en 2015. Esto significa dos cosas: que la vuelta a tasas de crecimiento positivas no es el resultado de la estrategia equivocada de política económica aplicada durante estos años, y que volver a la política de recortes, priorizando un ritmo excesivo de reducción del déficit, tendría de nuevo costes importantes en términos de actividad y empleo.
Y este argumento olvida también que los niveles de PIB y empleo no han recuperado los valores previos a la crisis, en lo que sin duda constituye una “década perdida” para España. El PIB real de 2015 todavía fue un 5% inferior al que había antes de la Gran Recesión, en España hay ahora mismo 2,6 millones de ocupados menos, y la tasa de paro es del 21%. La verdadera prioridad de España debe ser absorber este desempleo, lo que exigirá durante algunos años tasas de crecimiento elevadas. Esto es un argumento suficiente para considerar que España se encuentra en una “situación excepcional” que justifica un periodo más prolongado para reducir su déficit.
Además de evitar los efectos restrictivos que volvería a tener la política de recortes y asegurar una reducción más rápida del paro, hay otras dos razones de peso para oponerse a ellos.
Las políticas de austeridad han debilitado gravemente algunos servicios públicos fundamentales, ampliando de hecho su distancia respecto a la media europea. El gasto en educación, sanidad y protección de la dependencia se ha reducido en 15.000 millones, más de un 1% cuando se mide en porcentaje del PIB, y el último Plan de Estabilidad presentado por el gobierno aún prevé que su peso en el PIB se reduzca en 0,7% puntos porcentuales hasta 2019. El gasto real por habitante en sanidad y educación en España fue en 2015 un 11% más bajo que en 2009. Es necesario revertir estas “cicatrices de la austeridad”, recuperando al menos el peso que estos servicios públicos tenían sobre el PIB en 2009, para iniciar después la convergencia hacia la media europea. Esto permitirá también financiar las políticas necesarias para abordar el aumento de la pobreza y la desigualdad derivadas de la crisis. Y, por eso mismo, no se puede culpar a un supuesto descontrol del gasto en las comunidades autónomas del aumento del déficit, como hacen la Comisión Europea e, interesadamente, el gobierno central. Las administraciones regionales son las que prestan la mayor parte de los servicios de educación, sanidad y protección social. Exigirles un objetivo de déficit imposible de cumplir sin aumentar la financiación de estos servicios es atacar directamente el futuro del Estado del Bienestar.
Por último, tan importante como asegurar un ritmo suficiente de crecimiento económico es la necesidad de que éste vaya acompañado de un importante cambio en su composición. España necesita una política industrial y de inversión en innovación, capital humano y transición energética que es incompatible con el retorno de la austeridad. A pesar de la retórica de las “reformas estructurales”, lo cierto es que España está volviendo a crecer con un modelo con muchos de los problemas que ya tenía antes de la crisis: la alta propensión a importar, especialmente en energía y bienes de capital e intermedios, ha vuelto a provocar una contribución negativa del sector exterior al crecimiento del PIB, y el riesgo de que el desequilibrio exterior acabe siendo de nuevo una restricción se mantiene; no se ha modificado la especialización en sectores de bajo nivel añadido y escaso crecimiento de la productividad; y el empleo que se está creando es muy precario y mal remunerado.
Podemos ha propuesto una estrategia alternativa de política fiscal que permite atender estos objetivos y que es económicamente viable y compatible con la estabilidad a medio plazo de las finanzas públicas:
1. España no tiene un problema de excesivo gasto público (que actualmente se sitúa en el 43,3% del PIB, frente a la media del 48,6% en la zona euro) sino de ingresos (ya mencionábamos antes que la brecha con la media de la zona euro es de más de 8 puntos del PIB). Por tanto, es necesario llevar a cabo una reforma fiscal que –en sentido contrario a la del Partido Popular y a la que ya anuncia el candidato Rajoy- aumente la recaudación fiscal y la progresividad del sistema. Con las medidas que ha propuesto Podemos, acompañadas de una decidida política de reducción del fraude, es posible que en el plazo de una legislatura el porcentaje de ingresos sobre el PIB se eleve en al menos 3 puntos porcentuales, hasta el 41% (esta cifra ya se alcanzó en España en 2007).
2. Contrariamente a lo que prevé el último Programa de Estabilidad, en el que el peso del gasto en el PIB se reduce aún más, este aumento de recaudación permitiría mantener, al menos, el porcentaje actual, y financiar la reversión de los recortes de los servicios públicos y los programas de inversión que se requieren para favorecer una transformación real de la estructura productiva. Además, el mayor valor del multiplicador de los gastos que el de los impuestos haría que esta combinación –más ingresos y más gasto- tuviese un impacto claramente expansivo para la economía, en vez del restrictivo que tendrá la propuesta de ajuste del gasto.
3. La senda de reducción del déficit público actualmente prevista debe suavizarse para hacerla compatible con las necesidades de reducción del desempleo y la financiación de las políticas públicas que España necesita.
4. La estrategia que proponemos aseguraría, de hecho, que el déficit y la deuda se redujesen mientras que se aplica este programa, por lo que nuestra propuesta sería perfectamente compatible con la estabilidad de las finanzas públicas, y por tanto viable desde el punto de vista económico. Es cierto que la reducción del déficit se produciría a un ritmo menor que el previsto, y que se situaría por debajo del 3% al final de la legislatura, y no en 2016 o 2017. ¿Pero cuál es el argumento económico que justifica que es mejor una reducción acelerada del déficit que otra más suave, si ésta se acompaña de una reducción más rápida del paro y permite financiar las políticas estructurales y sociales que realmente necesita España?
El nuevo gobierno de España debe fortalecer en el futuro Consejo Europeo las posiciones más favorables a una reconsideración en profundidad de la actual política económica europea, y particularmente su marco fiscal.
El fin de la austeridad es necesario no sólo para España, sino también para el conjunto de la zona euro. Es urgente y necesario complementar y equilibrar en la zona euro los efectos de la actual política monetaria, con una mayor contribución de la política fiscal. En un momento en el que la situación macro de la zona euro se caracteriza por los riesgos deflacionarios y de ralentización del crecimiento, la política fiscal de los estados miembros no puede trabajar en contra de la política monetaria. La política monetaria actual está exhausta, y ha alcanzado su límite. Por sí sola no puede sacar a la zona euro de la crisis, y menos aún si se le contrapone una política de recortes del gasto y la inversión pública. Este desacompasamiento entre una política monetaria expansiva y el carácter contractivo de la política fiscal contribuye además a alimentar burbujas y desequilibrios financieros de riesgos evidentes para la estabilidad de los países europeos.
Además, dado que la propia Comisión Europea prevé un déficit público para el conjunto de la zona euro del 1,9% para este año, es ridículo argumentar que no hay margen para desarrollar las políticas fiscales anti-cíclicas que la UE necesita. Sobre todo en un contexto como el actual en el que el BCE desarrolla una política de compra de deuda pública que ha reducido sustancialmente los tipos de interés a largo plazo y, con ello, el coste de la financiación.
En definitiva, la elección que hay que hacer ahora no se refiere a la estabilidad o no de las finanzas públicas, sino a dar prioridad a la reducción del déficit público, o la reducción del déficit de empleo, social y estructural que sufre España.
Jueves, 19 de mayo de 2016