La crisis del Banco Popular evidencia la prolongación de la crisis financiera y los defectos de su gestión

Resumen ejecutivo:

• La intervención del Banco Popular revela que no ha finalizado la crisis financiera. Después de 10 años y decenas de miles de millones en ayudas que no se van a recuperar, sigue habiendo crisis bancarias.

• Los nuevos mecanismos de supervisión puestos en marcha han demostrado la misma ineficacia que los anteriores. Los fallos de supervisión y auditoria rozan el fraude cuando apenas unos meses antes se permiten ampliaciones de capital captando nuevos accionistas entre los particulares.

• Los problemas estructurales no se han afrontado en profundidad y se ha promulgado una legislación que permite sortear las normas de supervisión debido a ayudas muy opacas (los créditos fiscales monetizables o DTC).

• El proceso de resolución se ha mostrado tan discrecional como en ocasiones anteriores, y la decisión de venta de la entidad intervenida conlleva una concentración del sistema financiero a niveles muy preocupantes.

• En definitiva, si la operación es un buen negocio para el Banco Santander, también sería una gran oportunidad para la banca pública, que junto a una mejor fiscalidad son las soluciones necesarias para afrontar las consecuencias de la crisis financiera.

El fondo de reestructuración ordenada bancaria (FROB) comunicó el pasado 7 de junio la intervención y venta del Banco Popular, por el método de recapitalización interna (que supone la amortización de las acciones y la deuda subordinada) y venta a un tercero (el Banco Santander). Dado que es la primera vez que se aplica este procedimiento en el marco del mecanismo único de supervisión (MUS), es necesario destacar sus debilidades puestas de relieve por esta operación y las consecuencias indeseadas que puede conllevar.

1. Crisis y situación actual del sistema bancario

En primer lugar, la estrategia seguida por los directivos de las entidades financieras, que se sobreexpusieron a los riesgos del mercado inmobiliario, como la respuesta a la crisis en forma de ampliaciones de capital y emisión de deuda subordinada, ha resultado irresponsable, en el primero de los casos, y roza el fraude, en el segundo.

La crisis del Popular pone encima de la mesa la situación del sector financiero español que, diez años después de que estallara la crisis, sigue presentando convulsiones financieras. Mientras en otros países, incluso en EE. UU. (epicentro de la crisis), el sector bancario se ha recuperado, en España todavía seguimos sufriendo estas crisis. Ello se debe a la diferente exposición de activos pero, sobre todo, a la deficiente gestión de la crisis.

La sobreexposición del sistema bancario al crédito hipotecario inmobiliario, que subyace en el caso del Banco Popular (36.000 millones de activos inmobiliarios tóxicos), demuestra que lo que explica la crisis financiera española no es la titularidad de las instituciones bancarias y su naturaleza (como se ha querido presentar al referirse al caso de las antiguas cajas de ahorro), sino esa excesiva concentración del negocio bancario y financiero en la construcción.

Tanto cajas de ahorro como bancos llevaron a cabo una pésima gestión del riesgo de crédito, independientemente del tipo de gobernanza bajo la que funcionaran. Ambos tipos de entidades alimentaron conscientemente la burbuja inmobiliaria canalizando hacia el crédito hipotecario los flujos de financiación provenientes del exterior durante el periodo de crecimiento (que se incrementaron exponencialmente desde la integración de España en la unión monetaria europea). A pesar de que la quiebra del Banco Popular demuestra que hacer responsables a las cajas de ahorro de la burbuja y su posterior crisis no tiene fundamento, dicho diagnóstico solo sirvió de excusa para privatizarlas.

El sistema financiero ha recibido múltiples ayudas públicas (122.122 millones de euros según los cálculos del Tribunal de Cuentas¹, de los cuales el Banco de España reconoce como irrecuperables al menos 60.000 millones²), lo que ha supuesto que la solución dada a esos problemas haya tenido un enorme coste para contribuyentes, pequeño accionariado y la economía en su conjunto. Tras estos enormes costes apenas se han mejorado los mecanismos de supervisión y evaluación de los activos y, a la luz de los últimos hechos, no han servido para garantizar la estabilidad del sistema financiero.

El Banco Popular, tras no superar los test de estrés realizados en 2012 por la auditora Oliver Wyman, no recurrió a la sociedad de gestión de activos procedentes de la reestructuración bancaria (Sareb) y decidió realizar ampliaciones de capital de manera continuada en estos últimos años (2.500 millones en 2012, y 2.500 millones y 28.000 nuevos accionistas en 2016). Dos años después, en octubre de 2014 y 2016, el Banco Popular sí superó el test realizado por la Autoridad Bancaria Europea y las distintas auditorias que avalaban sus ratios de solvencia.

Sin embargo, en 2015, el Popular había acumulado pérdidas por 2.000 millones de euros y se calcula que en 2016 alcanzaron los 3.400 millones de euros. Esto, junto con un nivel de créditos impagados de más de 17.000 millones de euros y una tasa de morosidad de casi el 15%, por encima de la media del sector y con nivel por encima de los que consideran sostenibles, muestra las dificultades a las que se enfrentaba la entidad. Pero aún el 1 de junio la entidad emitió un comunicado en el que afirmaba que cumplía «con los niveles de capital regulatorio exigidos»³.

Es una buena muestra de que existe una clara opacidad respecto a la situación del sector bancario español. Las distintas auditorias, test de estrés y los informes de estabilidad financiera de los distintos organismos supervisores no han servido para aclarar la situación real de la banca. Especialmente, porque en gran medida la razón por la que el resultado de estas prueba fue positiva es que el Real Decreto Ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras, permitió la conversión de los activos fiscales diferidos (DTA, que reducen los impuestos que se deberán pagar en los próximos años) en activos monetizables como deuda pública (DTC, que incrementan los ratios de solvencia de las entidades).

2. Los activos fiscales diferidos (DTA) y su conversión en créditos exigibles a la Administración Tributaria

Los activos fiscales diferidos (DTA) se generan cuando una entidad obtiene pérdidas en un ejercicio y permiten que estas se compensen en ejercicios futuros, con lo que se reconoce un activo en su balance. En las entidades de crédito, los DTA provienen mayoritariamente de diferencias temporarias con motivo de ajustes contables y fiscales, y de bases imponibles negativas (BIN) que se derivan de pérdidas en ejercicios pasados y de la reversión de diferencias temporales mediante provisiones para el saneamiento de activos de dudoso cobro⁴.

Las normas de Basilea III supusieron un incremento de las exigencias de capital de las entidades financieras, y establecieron que los activos fiscales diferidos debían reducirse del capital de los bancos. Para sortearlo, en noviembre de 2013 el Gobierno aprobó el Real Decreto Ley 14/2013⁵, que permitía en algunos casos la conversión de los DTA en créditos «exigibles» frente a la Administración Tributaria en el impuesto de sociedades (DTC). Esto era posible siempre que hubiese pérdidas contables en las cuentas anuales.

El real decreto ley además permitía la conversión de los créditos fiscales exigibles en monetizables al poder optar las entidades de crédito entre solicitar los abonos correspondientes a la Administración Tributaria, compensarlos con deudas de carácter tributario o canjearlos por valores de deuda pública tras cierto periodo.

El artículo 65 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016⁶ modificó el régimen de esos créditos fiscales al establecer un límite para la integración de los activos fiscales diferidos como base imponible negativa en el impuesto de sociedades «del 70% de la base imponible positiva previa a su integración». Asimismo, aprobó una prestación patrimonial por la conversión de DTA en créditos exigibles frente a la Administración Tributaria, por una cuantía del 1,5% de los activos convertidos. No obstante, como explica la compañía Afi⁷, esta ley incentiva la conversión de DTA en créditos exigibles al suponer el pago del impuesto un impacto, en promedio, relativamente menor (2 puntos básicos del capital) que el que se derivaría de deducir los DTA del capital (en torno a 33 puntos básicos del capital).

Gráfico 1. Los activos fiscales de la banca española

Hay que tener en cuenta, además, que según el Banco Central Europeo (BCE), España es el país de la zona euro que más activos fiscales diferidos tiene reconocidos.

Gráfico 2. Comparación internacional de los DTA (previos al cambio de normativa)

La conversión de DTA en créditos exigibles a la Administración Pública tiene importancia también al analizar la compra del Banco Popular por el Banco Santander.

Al convertirse los DTA en créditos fiscales exigibles frente a la Administración Tributaria, el Banco Popular superó de forma holgada los tests de estrés realizados por la Autoridad Bancaria Europea (ABE), con una ratio de capital sobre activos del 6,6% (5,5% es el mínimo establecido), sin necesidad de contar con la ampliación de capital de 2.500 millones llevada a cabo en junio de ese año.

Tras la compra del Banco Popular por el Banco Santander, las dotaciones del Banco Popular (por deterioro de los créditos u otros activos derivadas de las posibles insolvencias de los deudores, así como las correspondientes a dotaciones o aportaciones a sistemas de previsión social y, en su caso, prejubilación, que hayan generado activos por impuesto diferido) pendientes de integrar en su base imponible, se integrarán en la base imponible del Banco Santander.

Lo que se deriva del Real Decreto Ley 14/2013 es, al contrario de lo que afirmó el ministro de Economía en la rueda de prensa donde se aprobó el real decreto ley, que el Banco Santander va a disfrutar de los créditos fiscales del Popular, cuyo importe supone entre ⅔ y ¾ partes del agujero inmobiliario (unos 8.200 millones de euros) de este último.

De esta manera, el Santander sumará esos DTA del Popular (5.226 millones a fecha de febrero de 2017) a los 8.166 que ya poseía, para hacer un total de 13.392 millones de euros. Así, Santander y BBVA pasan a acumular 25.033 millones de euros en DTA (el 76% de los activos fiscales diferidos).

3. Problemas de la aplicación del mecanismo de resolución al Banco Popular

En la Comisión de Economía, Industria y Competitividad del pasado 12 de junio, el ministro Luis De Guindos declaró que la intervención y venta del Banco Popular se realizó como consecuencia de una crisis de liquidez provocada por una fuga de depósitos. Según diversas informaciones, días antes el presidente del Banco Popular había solicitado financiación al BCE, pero finalmente el Banco Popular no pudo solicitar ampliaciones de la línea extraordinaria de liquidez (ELA) al no tener suficientes colaterales de calidad, lo que finalmente llevó a su intervención. Dicha salida de depósitos parece provocada por las continuas caídas de la cotización de las acciones, que llevó a que las agencias calificadoras rebajaran su rating y que los grandes depositantes se retirarán, en consecuencia, del Banco Popular.

El BCE declaró por unanimidad la inviabilidad del banco a las 21:30 horas de ese mismo martes, al llegar a la conclusión de que el Banco Popular estaba a punto de caer o que era probable que cayese (failing or likely to fail). A partir de ese momento, pasó a actuar la Junta Única de Resolución (JUR) perteneciente al Mecanismo Único de Resolución (MUR) de la ABE. Fue el FROB el que ejecutó la decisión de resolución de la entidad tomada por la JUR, y al considerar un capital negativo (de acuerdo con un informe de auditoría ex profeso) decidió la amortización de las acciones en circulación y la deuda subordinada convertible.

Según el FROB, para la subasta, se tuvo en cuenta que la entidad ya había iniciado el proceso de venta de forma privada (en abril 2017) y el día 3 de junio (tres días antes de producirse la crisis de liquidez) la JUR inició el proceso con el objetivo de resolver en un plazo inferior a una semana, tras decidir que la única oferta que cumplía con la condición de los requisitos de capital necesarios al absorber al Banco Popular era la del Banco Santander.

Todo ello permite obtener las siguientes conclusiones:

• La crisis de liquidez, que oficialmente ha provocado la intervención, es el resultado de problemas de solvencia que impidieron al Banco Popular obtener los colaterales necesarios para seguir operando con normalidad tras la salida de depósitos. Dado que la subasta de venta se inició días antes de la intervención, es evidente que el supervisor ya había decidido que la entidad era inviable y que el proceso de venta privado había fracasado.

• La crisis de solvencia, como causa principal de la intervención y disolución de la entidad, es el resultado de los activos inmobiliarios acumulados y la gestión de los mismos, que provocó una caída continuada del valor de sus acciones en bolsa. Caída agravada por la posibilidad de tomar posiciones cortas en el mercado bursátil.

• La decisión de amortización de la entidad por la vía de recapitalización interna fue el resultado de un informe realizado por una auditora privada (bajo el título de «experto independiente») que decidió que la entidad se encontraba en quiebra. Sin embargo, este informe se ha realizado con una total falta de transparencia.

• La relativa rapidez con la que se realizó la operación solo fue posible porque ya se había iniciado un procedimiento de venta previo, y ya había entidades interesadas y con la información suficiente como para afrontar la adquisición de un banco con más de 147.000 millones de euros en activos.

La intervención del Banco Popular ha puesto de manifiesto grandes inconvenientes del actual sistema de resolución:

• No se ha solucionado el problema de discrecionalidad en los procesos de resolución. Al contrario, todas las decisiones se han tomado de acuerdo con información exclusiva de la JUR y sin ningún tipo de comunicación pública hasta la resolución final el día 7 de junio.

• La decisión de venta implica necesariamente la concentración del sector bancario ya que solo las entidades más grandes son capaces de absorber a otras entidades cumpliendo con los requerimientos de capital. Lo cual, a su vez, intensifica los efectos de «too big to fail», lo que puede comprometer recursos públicos en el futuro. La única solución viable es que la entidad intervenida (y una vez realizado el bail-in) hubiera sido convertida en banca pública.

• El recurso al «experto independiente» en vez de a los informes de supervisión periódicos de los organismos supervisores presenta el riesgo de que los accionistas tengan que ser resarcidos con cargo al presupuesto público⁸. Hasta ahora sigue sin hacerse público dicho informe de auditoría.

• La viabilidad de este mecanismo es dudosa en el caso de que sean las entidades de mayor tamaño las que tengan que ser intervenidas. Es difícil creer que los bancos más pequeños sean capaces de absorber a los grandes bancos si son intervenidos.

• Dado que la subasta se ha realizado según información previa, caben dudas de la capacidad de los bancos intervenidos (en este caso el Banco Popular) para acudir al BCE, y no incurrir en crisis de liquidez de la entidad, cuando el proceso de venta se alargue en el tiempo. Para evitar esta posibilidad, lo mejor sería que se integrara inmediatamente, como se ha mencionado anteriormente, en la banca pública.

En definitiva, los mecanismos de supervisión bancaria se han vuelto a mostrar insuficientes para garantizar la transparencia y estabilidad del sistema financiero. El Banco Popular había superado de forma reiterada todas las auditorías previas y los tests de estrés, sin que se detectaran los problemas por parte de ninguno de los supervisores.

El Banco de España no solo fue incapaz de evitar la sobreexposición de las entidades financieras, incluido el Banco Popular, a los activos inmobiliarios y de controlar el nivel de riesgo al que se expuso el sistema financiero. Tampoco ha asegurado la defensa de los intereses colectivos en la labor de supervisión y ordenación del sistema bancario español durante el proceso de reestructuración del sector que se está llevando a cabo durante los últimos años.

En el caso de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), la institución ha mostrado una falta de control real de las operaciones de ampliación de capital y venta de productos de deuda subordinada de carácter fraudulento. Lejos de actuar de manera preventiva, en el mejor de los casos lo hace a posteriori, cuando gran parte de las actuaciones de las entidades bancarias son irreversibles.

Además, es especialmente grave que se permitiera tomar posiciones cortas durante toda la crisis, incluso cuando ya había fracasado la venta privada y se había iniciado el procedimiento de subasta pública. El necesario refuerzo de la legislación de control del sistema financiero debería ir acompañada de una revisión de las atribuciones y criterios de actuación del organismo, y la prohibición de posiciones cortas dada la experiencia perjudicial.

Por su parte, el Gobierno ha promovido una reestructuración bancaria que está dando lugar a un sector bancario oligopolizado y privatizado, después de haber financiado con dinero público el rescate del conjunto del sistema financiero, no solo de las cajas de ahorro, y dotar de privilegios fiscales a unos bancos privados que no tienen ningún interés en promover la transformación del modelo productivo de la economía española.

El fracaso de los tests de estrés realizados por la ABE demuestra su inutilidad para adelantar las situaciones de insolvencia de las entidades bancarias más débiles. Más aun sin una legislación que asegure un control real sobre el funcionamiento del sistema financiero, la denominada unión bancaria va a ser absolutamente incapaz de prevenir el desarrollo de procesos de inestabilidad en los mercados financieros europeos.

La gestión de la JUR no ha sido más transparente y rigurosa en los procedimientos que sus antecesores. Que la decisión más traumática para los accionistas haya continuado guiándose con información y análisis facilitadas por auditoras privadas, en vez de por la información del Mecanismo Único de Supervisión muestra la escasa confianza en sus propias valoraciones.

4. Consecuencias y propuestas de actuación

El proceso de resolución de la quiebra del Banco Popular, como último hito de la crisis financiera y la reestructuración bancaria, va a tener importantes consecuencias que hay que afrontar de manera adecuada.

• Frente a la concentración en el sector bancario es necesaria una banca pública

La compra del Banco Popular por parte del Banco Santander por 1 euro es una vuelta de tuerca más en el proceso de concentración bancaria que se está produciendo desde el inicio de la crisis y que está conformando un sector que ha pasado de estar constituido por más de sesenta bancos y cajas a apenas una decena de entidades.

De este modo, la banca española es la que más se ha concentrado de toda Europa durante la crisis financiera. En concreto, las cinco mayores entidades han pasado de poseer el 31,4% del mercado en 1997, al 42,4% en 2008 y al 61,8% en 2016 (BCE). Y, en concreto, el Banco Santander se ha convertido en un «megabanco», con un enorme control de los activos del sistema (más de 465.000 millones de euros en España y más de 1,4 billones a nivel global).

Gráfico 3. Ranking de la banca española según los activos

La concentración del sector bancario supone una amenaza para las pymes, las cuales conforman una gran parte del tejido productivo de nuestra economía y cuyo segmento de mercado estaba dominado en buena medida por el Banco Popular. Al aumentar aún más el poder de negociación de las entidades financieras, en general, y el Banco Santander, en particular, los costes financieros de las pymes corren el riesgo de elevarse, a la vez que puede verse disminuida su capacidad de acceso al crédito.

Esta restructuración del sector bancario promovida por el Gobierno se ha hecho sin atender a las lecciones de la crisis financiera mundial. Se ha configurado un sector bancario en el que aproximadamente la mitad de las entidades suponen un riesgo sistémico potencial (too big to fail) a nivel del sector financiero nacional y al menos dos de ellas al nivel del sector financiero europeo. Esto implica importantes costes en términos de estabilidad del sistema como consecuencia del desarrollo de comportamientos de riesgo moral.

Además, tanto los bancos como las cajas de ahorro fueron responsables directas de la canalización de los flujos financieros provenientes de la zona euro hacia el crédito promotor y el crédito hipotecario, promoviendo de esa manera el desarrollo de la burbuja inmobiliaria. El control sobre una mayor parte de los recursos financieros de la economía por parte de las entidades resultantes del proceso de reestructuración no va a hacer sino ampliar su capacidad de utilizar la política crédito para maximizar sus rentabilidades, incluso poniendo en riesgo la sostenibilidad de largo plazo. De este modo, va a contribuir a la reproducción del modelo productivo de ladrillo, en cuya recuperación tienen un gran interés, ya que, no en vano, permitiría evitar que las pérdidas provisionadas por los activos inmobiliarios que aún poseen acabasen de hacerse efectivas.

Asimismo, la mala gestión no la deben pagar las trabajadoras y los trabajadores. Hay que evitar los posibles ajustes y reestructuraciones de plantilla que se puedan derivar de la operación para las trabajadoras y los trabajadores de ambos bancos. Además, esta adquisición supone un gran riesgo de cierre de oficinas, lo que supondría un gran perjuicio para los consumidores, especialmente en las zonas rurales, por cuanto profundizaría la exclusión financiera ya ampliamente extendida en ese espacio.

En consecuencia, frente a esta cada vez mayor concentración del sector bancario en unas pocas entidades privadas, resulta fundamental la creación y desarrollo de una banca pública, tanto por las razones expuestas anteriormente como para que, en primer lugar, asegure la canalización del crédito hacia los sectores y actividades fundamentales para la transformación del modelo productivo de la economía española; y, en segundo lugar, asegure al acceso al mismo en unas condiciones favorables a las pequeñas y medianas empresas que configuran la mayor parte de nuestro tejido productivo, así como para evitar la exclusión financiera de las familias, especialmente, del entorno rural.

Además, permitiría reducir el poder de mercado de las grandes entidades resultantes del proceso de concentración, con lo que se evitaría que tengan un impacto directo sobre las condiciones financieras impuestas a los consumidores de servicios financieros. Un ejemplo relevante es que los principales bancos salen beneficiados la legislación (Real Decreto Ley 11/2015, de 2 de octubre, para regular las comisiones por la retirada de efectivo en los cajeros automáticos) sobre cajeros automáticos porque pueden cobrar a todos los usuarios que no sean clientes. En España, la banca ingresa anualmente 3.266 millones por cuotas y comisiones de las tarjetas bancarias, el cuádruple de lo que gasta en mantener la red de cajeros (840 millones de euros): 2.000 millones de euros corresponden a las cuotas anuales y 1.266 millones a las comisiones por extracción en cajeros.

Resulta ineludible un desarrollo específico de la legislación de protección al consumidor para evitar los abusos en las condiciones impuestas por las entidades bancarias a sus clientes, así como el desarrollo de una legislación de lucha contra la exclusión financiera en la línea de la proposición no de ley planteada por nuestro grupo parlamentario relativa a la creación de una cuenta corriente de servicios mínimos esenciales, y la eliminación de comisiones de retirada de efectivo de los cajeros.

• Frente a los menores ingresos fiscales es necesario un impuesto de solidaridad y mayor gravamen a los DTA

A pesar de que la operación de compra del Banco Popular por parte del Banco Santander se ha realizado evitando comprometer, en principio, más dinero público, esa conversión, que hemos detallado más arriba, de los activos fiscales diferidos en créditos fiscales monetizables, supone una ayuda pública directa, aunque encubierta, de la que se va a beneficiar el Banco Santander, al permitirle reducir sus obligaciones en el impuesto de sociedades.

En conjunto, el valor de esos créditos se estima en más de 40.000 millones de euros, cantidad equivalente a la que se ha dedicado a rescatar a Bankia en forma de capitalización directa por parte del FROB y de venta a la Sareb de sus activos inmobiliarios tóxicos. En este caso, va a servir para que el Banco Santander pueda compensar una buena parte del agujero de la cartera que asume del Banco Popular, cuyos créditos fiscales representaban a final del año pasado casi 5.000 millones de euros. Esto va a provocar una merma directa del erario público al provocar la aminoración de los ingresos fiscales (ya de por sí muy lejos de la media de la UE en términos de recaudación sobre el PIB) por la reducción de la recaudación proveniente de los beneficios de la banca y, en concreto, de los del Banco Santander.

La mayoría de operaciones financieras (depósitos en efecto, transmisión de depósitos en efectivo, concesión de préstamos y créditos en dinero, etcétera) quedan exentas del IVA, a excepción de los servicios de gestión entre otras actividades. Por ello, la Comisión Europea ha propuesto en su «Informe sobre la imposición al sector financiero» de 2010 dos posibles alternativas para compensarlo: «financial transaction tax» (FTT) y «financial activities tax» (FAT). Su introducción en el caso de España habría supuesto 6.471 millones de euros en 2008, 4.566 millones de euros por el FTT y 1.905 millones de euros por el FAT.

Hay que tener en cuenta que el de transacciones financieras ya ha sido introducido en países de nuestro entorno: Francia e Italia lo introdujeron en 2012 y 2013 respectivamente. Y ello no ha supuesto una carga excesiva sobre las entidades; de hecho, en Francia y en España presentan una rentabilidad sobre activos (RoA) bastante similar (un 0,40% y 0,38% respectivamente). Incluso algunas instituciones están proponiendo implementar el FAT (FMI, 2010) o reformar el IVA para que incluya a las actividades financieras (Comisión Europea, 2017).

Hasta que estos impuestos se apliquen en el marco europeo es razonable un impuesto transitorio de solidaridad, como el existente en Portugal (Contribuição Extraordinária sobre o Setor Bancário, CSB), que permita recuperar a la sociedad parte de lo que han contribuido en el sostenimiento del sistema financiero.

Secretaría de Economía, Energía y Modelo Productivo

Lunes, 19 de junio de 2017