Propuestas para garantizar la sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas

Resumen ejecutivo

• El aumento de la deuda de las comunidades autónomas desde 2009 y la necesidad de acudir después a la liquidez del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) se debe a su infrafinanciación. El Sistema de Financiación Autonómica (SFA) no les provee de los recursos suficientes para financiar las necesidades de gasto derivadas de sus competencias: la prestación de los servicios fundamentales de educación, sanidad y protección social.

• La propuesta de reestructuración de la deuda de las comunidades autónomas hay que entenderla en el siguiente contexto: es un reconocimiento de esta falta de financiación, por tanto, debe ir necesariamente acompañada de una propuesta de reforma del SFA que resuelva dicha infrafinanciación.

• Los instrumentos de liquidez aplicados desde 2012 no han resuelto estos problemas de financiación, simplemente han dado lugar a una sustitución de los tenedores privados de la deuda autonómica por la Administración central. Por otro lado, el FLA ha terminado siendo un instrumento del Gobierno central para imponer sus políticas de austeridad mediante las condiciones fijadas a las comunidades autónomas para participar en dicho fondo. Este instrumento está deteriorando la autonomía política de las comunidades autónomas en sus respectivos ámbitos de actuación.

• Frente a este planteamiento, las propuestas de reestructuración hechas públicas por el Gobierno son interesadas y no resuelven la causa fundamental del endeudamiento de las comunidades autónomas. No se soluciona un problema estructural con soluciones coyunturales. Quizá sea necesario acometer la reestructuración de la deuda de algunas comunidades autónomas, pero esto carecerá de sentido si no se aborda simultáneamente su situación de infrafinanciación estructural, debido a que:

  • No es cierto que la deuda haya aumentado por un gasto excesivo de las comunidades autónomas, que ahora hay que ajustar, o por una mala gestión; sencillamente es un problema de falta de recursos.

  • No es cierto que el FLA haya supuesto, para las comunidades autónomas que han recurrido a él, una segunda vía de financiación a través de «créditos en condiciones más ventajosas», ya que no se puede equiparar liquidez con ingresos fiscales.

• La reestructuración de la deuda autonómica no debe ser utilizada como moneda de cambio para reformar el SFA. Proponemos que se eliminen los condicionantes políticos y se transformen los instrumentos actuales para que la deuda pública autonómica sea sostenible y no suponga una carga excesiva para las comunidades autónomas.

• Ambos problemas, infrafinanciación y endeudamiento, deben ser resueltos en el marco de una reforma del sistema fiscal en su conjunto que garantice un «suelo de ingresos», así como modificaciones tributarias en el plano autonómico con una mayor progresividad (reformar el IRPF, establecer un mínimo de tributación común e introducir impuestos ambientales).

• Dicha reforma deberá tener como máxima prioridad garantizar y proteger los Servicios Públicos Fundamentales (SPF). Esto requiere estimar primero las necesidades de gasto (en términos de población ajustada) y asegurar después los ingresos necesarios para cubrirlas («suelo de ingresos»).

 

1. Situación actual de los mecanismos de liquidez autonómica

Desde el año 2012, en medio de una fuerte caída de la actividad económica (como consecuencia de las políticas de austeridad) y de la recaudación tributaria, y coincidiendo con la crisis de la deuda a nivel europeo, la Administración General del Estado (AGE) estableció mecanismos extraordinarios de liquidez.¹

El FLA ha sido en la práctica el principal de los mecanismos de financiación previstos para las comunidades autónomas. De hecho, un 60% de la liquidez se ha repartido por este fondo (entre 2012 y 2017 ha dado liquidez por valor de 137.000 millones de euros de los 231.000 que se han repartido en total).

En concreto, se trata del mecanismo de liquidez que el Gobierno pone a disposición de las comunidades autónomas para que puedan pagar las deudas financieras pendientes. Sirve, principalmente, para que las comunidades autónomas que no puedan hacer frente a los vencimientos de su deuda (porque las condiciones de los mercados serían demasiado onerosas) puedan obtener recursos para refinanciar sus deudas o afrontar sus gastos. El Gobierno central lo asimila al plan de pago a proveedores.

Gráfico 1: Deuda de las comunidades autónomas (como % de su PIB)

Hay que tener en cuenta que todas las comunidades autónomas han necesitado recurrir al endeudamiento para evitar realizar aún más recortes del gasto público, especialmente en los SPF (sanidad, educación y protección social). El endeudamiento de las comunidades autónomas se ha triplicado entre septiembre de 2009 y septiembre de 2017, pasando de 90.167 a 284.407millones de euros; es decir, se ha incrementado 194.240 millones de euros. Cifras similares resultan tanto en términos de la deuda pública autonómica sobre el PIB (véase el gráfico 1) como en términos per cápita.

Las mismas condiciones de adhesión al fondo han hecho que sirva básicamente para refinanciar la deuda preexistente y creciente de las autonomías, y no para suplir momentos transitorios de falta de liquidez. Podemos decir que para las comunidades autónomas esta herramienta se traduce en contraer deuda a través de canales y mecanismos públicos que refinancian la deuda contraída con terceros. Las comunidades autónomas que más han necesitado esta herramienta son las que más han visto aumentar su deuda en los últimos años (Cataluña, Comunidad Valenciana o Andalucía, por citar casos evidentes).

En la actualidad, de la deuda autonómica existente más del 70 % está en las manos del Gobierno central, aunque con importantes diferencias entre territorios (véase el gráfico 2).

Gráfico 2: Deuda de las comunidades autónomas con la AGE (% del total de su deuda)

Las comunidades autónomas que se adscriben al FLA deben aceptar una serie de condiciones que incluyen un plan de ajuste que asegure el cumplimiento de los objetivos de estabilidad y de deuda pública, junto con un plan de tesorería y detalle de las operaciones de deuda viva para llevar un seguimiento de la situación de su liquidez en cada momento. Pero la adhesión al FLA no solo ha afectado la autonomía presupuestaria, sino que también ha tenido un efecto negativo sobre la gobernanza territorial.

Además, aunque estos fondos fueron puestos en marcha como unas medidas extraordinarias (de uno dos años), su funcionamiento se ha extendido hasta hoy. A pesar de que esas condicionalidades se establecían para evitar el endeudamiento, estas medidas han sido claramente contraproducentes.

Dado que no se ha tomado ninguna medida enfocada a resolver el grave problema estructural que supone la insuficiencia en la financiación, la necesidad de endeudamiento de las comunidades autónomas ha persistido, y ante las condiciones de mercado han tenido que recurrir a los mecanismos extraordinarios de financiación (especialmente el FLA).

Lejos de servir para reducir el endeudamiento de las comunidades autónomas, esta herramienta se ha insertado en la espiral de la deuda (véase el gráfico 3).

Gráfico 3: Relación entre la evolución del endeudamiento de las comunidades autónomas y la evolución de su recurso a los mecanismos extraordinarios de liquidez

El FLA ha terminado siendo un instrumento más del Gobierno central para imponer políticas de austeridad, ya que las reglas de adhesión, determinadas unilateralmente por el Ministerio de Hacienda, se han hecho más estrictas y rígidas año tras año, y esto ha provocado una progresiva pérdida de autonomía política por parte de las comunidades autónomas. El techo de gasto, las reglas fiscales y las reglas de adhesión al FLA han trabajado conjuntamente como una jaula de hierro que ha encorsetado las comunidades autónomas y les ha impedido ejercer su autonomía estatutaria.

Es evidente, entonces, que existe la necesidad de una reforma sustancial de los mecanismos de liquidez y de acceso al crédito puestos en marcha en los años más duros de la crisis económica, y que el debate actual sobre el cambio del modelo de financiación representa una oportunidad para facilitar soluciones a medio y largo plazo que garanticen la sostenibilidad de una deuda que ha sido inducida.

 

2. Una falsa solución: la propuesta del Gobierno

La propuesta realizada por el Gobierno persigue, en nuestra opinión, un objetivo prioritario:

• Utilizar el crédito que la AGE ha concedido a las comunidades autónomas para hacer frente a sus necesidades de liquidez y ocultar así el verdadero problema: la insuficiencia global del SFA y la infrafinanciación de las comunidades autónomas como causa del aumento de su endeudamiento y de la dificultad para garantizar a la ciudadanía los SPF.

Esto tiene tres implicaciones importantes:

• Desvía la atención del debate realmente central en la reforma de la financiación autonómica: cómo se garantiza la suficiencia de los recursos para los servicios públicos que son competencia de las comunidades autónomas.

• Quiere transmitir y potenciar el relato de un Gobierno central que ha rescatado Gobiernos autonómicos mal gestionados, mezclando causas y efectos, sin profundizar en el origen de la deuda y confundiendo financiación ordinaria derivada de los ingresos tributarios con liquidez y refinanciación de la deuda.

• También pretende dejar fuera del debate el marco de control impuesto por el Gobierno central, que sigue siendo una herramienta de erosión de la autonomía territorial y del Estado de bienestar.

El gráfico 4 ilustra muy bien que la causa de ese rápido endeudamiento de las comunidades autónomas (y de estas con la AGE) son los problemas de insuficiencia para proveer de los recursos necesarios para el sostenimiento de los SPF, tal y como han destacado algunos informes² elaborados por expertos que están participando en los debates para la reforma del SFA.

Gráfico 4: Relación entre el endeudamiento per cápita de las comunidades autónomas y la insuficiencia del SFA

 

3. Los cambios realmente necesarios

En definitiva, la necesidad de acudir al FLA y al resto de mecanismos de liquidez por parte de las comunidades autónomas es una expresión de la insuficiente financiación autonómica. Por ello, la restructuración de la deuda de las comunidades autónomas solo tiene sentido asumiendo, al mismo tiempo, la necesidad de revertir su situación de infrafinanciación estructural:

• La reforma del SFA debe tener dos pilares fundamentales:³ asegurar que todas las comunidades autónomas tienen cubiertas las necesidades de gasto para los SPF (actualmente esta insuficiencia se puede estimar en torno a 24.000 millones de euros), para lo cual es necesaria una reforma fiscal que aumente los recursos públicos, y lo haga mejorando la progresividad del sistema.

• Es necesaria una profunda reforma de los actuales mecanismos de liquidez, que tienda hacia la sustitución de estos por otros mecanismos que realmente faciliten el acceso de las comunidades autónomas al crédito, especialmente en aquellos momentos en los que se presentan problemas de liquidez y solvencia. A modo de ejemplo, podría existir una emisión de bonos destinada a las comunidades autónomas con la participación o el aval de la AGE.

• En todo caso, es imprescindible una reformulación sustancial de las condiciones de adhesión a los mecanismos de liquidez, eliminando todos los elementos coercitivos, los condicionantes políticos y las obligaciones suplementarias de control fiscal.

• Finalmente, debe analizarse la sostenibilidad de la deuda pública autonómica para garantizar que no supone una carga excesiva que lastre la prestación de los SPF. Además, dada la naturaleza de los préstamos entre las Administraciones Públicas, no tiene sentido que exista un lucro por parte de la AGE, y el coste de financiación debería ser el mínimo posible, ya que se trata de mecanismos extraordinarios y transitorios de liquidez.

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Miércoles, 11 de abril de 2018