Al acabar 2018 se cumplirán dos décadas desde que la unión monetaria dio sus primeros pasos, con la asunción el 1 de enero de 1999 de la política monetaria única por parte del Banco Central Europeo (BCE) y con la fijación «irrevocable» de los tipos de cambio de las antiguas monedas nacionales de sus primeros Estados integrantes. El próximo 28 de junio, por otra parte, se celebrará un importante Consejo Europeo en el que se debatirán propuestas para la reforma de la gobernanza de la zona euro. Es un buen momento, por tanto, para hacer balance de lo acontecido en estos años, porque solo de esta forma puede acertarse en una reforma que es muy necesaria.

El mismo hecho de que se haya abierto este debate evidencia —se reconozca abiertamente o no— una honda insatisfacción con el funcionamiento de la unión monetaria, que nosotros concretamos aquí en dos cuestiones principales: la baja calidad democrática de las instituciones y unos resultados económicos muy insatisfactorios para la mayoría de los ciudadanos en aquellos aspectos que más influyen en su bienestar (el crecimiento de sus ingresos, la tasa de paro y la calidad del empleo, los servicios públicos a los que tienen acceso y las políticas sociales que deberían protegerlos en caso de necesidad). Ambas cuestiones están, a su vez, interrelacionadas y se han concretado en la aplicación de unas políticas económicas equivocadas y contraproducentes.

Por ello, el objetivo principal de las reformas de la zona euro ha de ser el de posibilitar e impulsar un cambio en estas dos dimensiones: un verdadero avance que democratice las instituciones y un cambio en las políticas económicas, para obtener resultados económicos distintos.

En este sentido, aun desconociendo todavía si finalmente el Consejo Europeo alcanzará un acuerdo para empezar a poner en marcha reformas relativas a la gobernanza del euro, ni cuál será su alcance final, lo que ya sabemos es que las propuestas que están sobre la mesa se enfrentan precisamente a esta grave limitación: no cuestionan de verdad la orientación de las políticas económicas que se han aplicado hasta ahora ni abordan los serios problemas democráticos de las instituciones europeas.

Un balance del funcionamiento de la UEM y de las políticas aplicadas

Antes de la Gran Recesión, durante la primera década de funcionamiento de la zona euro, se fueron acumulando graves desequilibrios productivos, comerciales y financieros en el interior de la unión monetaria (países con superávit externo y países con déficit, acreedores y deudores, centro y periferia), lo cual evidenció la ausencia de mecanismos adecuados para corregirlos. La gravedad de estos desequilibrios y de la acumulación de deuda —fundamentalmente privada— quedó clara con la llegada de la crisis económica. Sin embargo, se hizo una lectura errónea (y probablemente interesada) de sus causas, que ha determinado una gestión desacertada, injusta e ineficiente de la crisis.

Los problemas de funcionamiento de la unión monetaria se atribuyeron entonces, exclusivamente, a la falta de adaptación a los «requisitos de una unión monetaria» de las economías deficitarias, las periféricas. Esto dio paso a la imposición de duros procesos de ajuste (reformas laborales, devaluación salarial y austeridad fiscal) a estas economías, así como a una reforma de la gobernanza del euro que reforzaba los mecanismos de control de las políticas nacionales para imponer dichos ajustes contra la voluntad incluso de Parlamentos democráticamente elegidos.

El resultado de esta aplicación forzada y simultánea de las políticas de austeridad fiscal y de devaluación salarial es conocido: una segunda recesión con graves costes sociales y un mayor desempleo; el aumento de las brechas entre el centro y la periferia; el incremento de la desigualdad dentro de cada país; la falta de solución a los problemas del endeudamiento excesivo, y una década perdida en términos de crecimiento. Por el camino, tuvo lugar una grave crisis de la propia moneda única que solo se salvó por la intervención pragmática, aunque tardía, del BCE. Y una pérdida de confianza de la ciudadanía hacia el proyecto de integración europea.

Con frecuencia se dice que el problema de la zona euro es que se trata de un «diseño institucional incompleto». Ciertamente, los mecanismos de gobernanza del euro son manifiestamente mejorables, y algunas propuestas que se formulan —como la creación de un tesoro europeo o los avances hacia una mayor unión fiscal— son necesarias. Sin embargo, las causas de los malos resultados de la unión monetaria son mucho más profundas, y tienen que ver con las políticas económicas que se impulsan con esos mecanismos. La debilidad de la mayoría de las propuestas de reforma que están sobre la mesa —y muy en particular las de la Comisión Europea— reside precisamente en que no cuestionan ni esta orientación política ni los serios problemas democráticos de las instituciones europeas.

Uno de los aspectos principales de esta orientación de política económica es el papel central, casi exclusivo, que se concede a las «reformas estructurales orientadas al mercado», y especialmente a la flexibilidad de los mercados de trabajo. Esta vía es concebida como un instrumento útil tanto para elevar a medio plazo los niveles de renta y empleo como, en particular, para asegurar una rápida estabilización de las economías de la zona euro en caso de que experimenten algún tipo de shock.

Sin embargo, la experiencia acumulada muestra una realidad bien distinta: muchas de estas reformas tienen enormes costes sociales, al tiempo que una dudosa eficacia para elevar el crecimiento, reducir el desempleo o promover la convergencia real. Por el contrario, la transformación productiva de las economías con una estructura más débil o la capacidad para enfrentarse a desafíos actuales como la transición energética o la digitalización requieren que la inversión pública desempeñe un papel estratégico y que se implementen políticas industriales activas. En el contexto de austeridad que impone Bruselas, estos instrumentos quedan inhabilitados.

Respecto a la estabilización de las economías, es evidente que la creación de una unión monetaria supone la renuncia a dos de los instrumentos con los que cuentan los Estados para aplicar sus políticas macroeconómicas: el tipo de interés y el tipo de cambio, que ahora se centralizan. Más aún, las diferencias de inflación entre los países que forman parte de la unión monetaria han hecho que los tipos de interés reales se muevan en sentido procíclico, convirtiéndose más en un factor desestabilizador que estabilizador cuando las situaciones económicas de los distintos países no coinciden.

La implicación razonable que debería extraerse de todo esto es que la política fiscal debe poder jugar un papel importante tanto para la estabilidad de la economía a corto plazo como para promover el crecimiento a medio plazo. Sin embargo, el Pacto de Estabilidad de Crecimiento, primero, y el Pacto Fiscal después, se han diseñado precisamente con la intención contraria: limitar el papel de las políticas fiscales nacionales, imponiendo dogmáticamente una visión muy limitada en la que lo único relevante es asegurar el «equilibrio presupuestario». A esto se añade la falta de cualquier mecanismo europeo de estabilización (por ejemplo, un presupuesto conjunto y transferencias asociadas al ciclo) o la pérdida de respaldo de las deudas públicas por parte del BCE, lo que somete a los Gobiernos nacionales a una gran debilidad y a una fuerte dependencia de los mercados financieros precisamente cuanto más se necesita su intervención.

Si las políticas macroeconómicas se diseñan de manera intencionada, de forma que difícilmente puedan desempeñar un papel estabilizador, es porque se confía plenamente en que el ajuste vendrá por el lado del mercado: gracias a la flexibilidad en los precios y salarios, y a los cambios en la competitividad internacional. De hecho, lo que se promueve es el uso intencionado de la devaluación salarial —asociada a una intensa precarización de las condiciones laborales— para lograr ventajas competitivas que permitan, supuestamente, el crecimiento de las exportaciones como motor del crecimiento y de reducción de la deuda externa. Pero el resultado ha sido, más bien, una fuerte competencia a la baja en los salarios, lo que deprime la demanda interna, agrava la crisis y aumenta la desigualdad, con unos déficits comerciales que se reducen, sobre todo, por el efecto que esa menor demanda interna tiene sobre las importaciones.

En definitiva, pensamos que:

  • La zona euro necesita una profunda reforma de su funcionamiento para, por un lado, hacerlo más genuinamente democrático y, por otro, mejorar los decepcionantes resultados que se han cosechado durante sus primeras dos décadas.
  • Para que esto sea posible, no basta con poner en marcha algunos mecanismos nuevos que puedan mejorar parcialmente el diseño institucional de la zona euro. Este proceso debe ir sujeto, desde su misma concepción, a una suerte de «condicionalidad democrática»: no puede haber nuevas transferencias de soberanía nacional hasta que no haya una verdadera profundización democrática en la eurozona.
  • La verdadera reforma que necesita la zona euro es un cambio en las políticas económicas aplicadas hasta ahora.
  • La reforma de la zona euro debe permitir tres objetivos básicos: desarrollar una verdadera capacidad de estabilización de las economías de la unión monetaria para hacer frente a cualquier tipo de shock; favorecer su transformación productiva, de forma que sea posible la convergencia real entre los distintos territorios y hacer frente a retos como el cambio climático y la digitalización; reducir las desigualdades económicas y sociales, agravadas por la gestión de la crisis durante estos últimos años, y promover los cambios sociales y económicos que eliminen la brecha de género.

 

Nuestra propuesta de reforma de la eurozona

Alcanzar los objetivos anteriormente señalados exige la adopción de, al menos, las propuestas que recogemos a continuación:

  1. Cualquier cambio pasa por un requisito básico: más democracia

Los ciudadanos europeos no podemos seguir constatando cómo las decisiones fundamentales en materia de política económica se toman sin transparencia, sin un verdadero debate en el que estén representados los intereses legítimos de los distintos grupos sociales y sin una verdadera rendición de cuentas. En definitiva: sin democracia.

Por esta razón, formulamos tres propuestas concretas:

  • Una cláusula de «condicionalidad democrática», según la cual cualquier modificación en la gobernanza de la zona euro, o la creación de cualquier institución u organismo, debe asegurar el control parlamentario en su elección y rendición de cuentas.
  • Un reforzamiento de la capacidad de influencia del debate parlamentario en la toma de decisiones fundamentales y en la orientación de las políticas económicas.
  • El BCE se concibió como un organismo independiente que podría asegurar con criterios estrictamente «técnicos» la estabilidad de precios en el conjunto de la unión monetaria. Sin embargo, hoy es evidente que se ha convertido en un actor político muy relevante, con capacidad para condicionar en muchos casos las políticas económicas de los Gobiernos nacionales —especialmente en los países en dificultades—, con la responsabilidad añadida de la supervisión bancaria y con una influencia decisiva en la estabilidad económica y financiera de la zona euro. Institucionalmente, el BCE forma parte de la troika, y su presidente ha firmado —junto con los de la Comisión Europea, el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y el Eurogrupo— las propuestas para «completar la unión monetaria», que van mucho más allá de su mandato de vigilar la inflación. Sin embargo, sus decisiones no forman parte de una coordinación efectiva con el resto de actores y escapan al control democrático efectivo de los ciudadanos y ciudadanas. Por todo ello, es necesaria una modificación en el procedimiento para nombrar al presidente, al vicepresidente y al resto de los miembros del Comité Ejecutivo del BCE, caracterizado ahora por el secretismo y por su carácter intergubernamental. No solo deben hacerse transparentes los criterios de selección, sino que es necesario incluir un debate público sobre la orientación de las funciones que debe desempeñar el BCE.

 

  1. Rescatar la política fiscal a nivel nacional y crear instrumentos adicionales a nivel europeo

Muchas de las propuestas para la reforma de la zona euro incluyen avances —que pueden ser positivos— dirigidos a una mayor «unión fiscal», como la creación de un presupuesto común. Ahora bien, estos posibles avances servirán de poco si no tenemos en cuenta lo siguiente:

    • Un posible presupuesto común debe tener capacidad para desempeñar un papel estabilizador, y una de las vías que deberían desarrollarse para lograrlo es la instauración de un seguro de desempleo europeo.
    • Una segunda función debe ser la provisión de algunos bienes públicos y la financiación, con nuevos recursos, de un plan de inversiones que atienda principalmente las necesidades de la transición energética y la lucha contra el cambio climático; los retos de la digitalización, incluyendo tanto innovación como formación; y lo relativo a las infraestructuras sociales y a otros proyectos ligados al sistema de cuidados.
    • Para que esta segunda función pueda desempeñarse adecuadamente, no debería exigirse que este presupuesto estuviera siempre en equilibrio, pudiendo incurrir en déficit o superávit según el signo de la política fiscal que se considere adecuado desde el punto de vista del conjunto de la zona euro. Por lo tanto, las instituciones comunitarias deberían disponer de la capacidad de emitir eurobonos y hacer uso de ella.
    • Respecto a los ingresos, nos parece especialmente relevante también la coordinación de algunos impuestos para evitar el dumping fiscal (especialmente el impuesto de sociedades) o la creación de otros relacionados con el medio ambiente, un impuesto sobre las transacciones financieras o un impuesto sobre las empresas digitales.

Siendo realistas, sin embargo, estos posibles avances, aunque necesarios, ni serán suficientes ni deben sustituir el papel activo que tienen que desempeñar las políticas fiscales nacionales. Y mucho menos deben utilizarse como una excusa para reforzar el control sobre las políticas presupuestarias o para exponer aún más a los Gobiernos a las presiones de los mercados financieros, como ocurriría si se aplicasen las propuestas para que los bonos públicos dejen de considerarse (implícitamente) como «activos sin riesgo».

Las actuales reglas fiscales (el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, conocido como Pacto Fiscal) han tenido un efecto muy negativo sobre las economías de los países de la zona euro y han impuesto una austeridad con graves costes sociales. Por tanto:

  • Las actuales reglas fiscales deben ser profundamente reformadas, renunciando a establecer de forma arbitraria los mismos objetivos o límites al déficit público para todos los países. Reconocer que la política fiscal puede desempeñar un papel activo para estabilizar las economías y promover un nivel suficiente de actividad económica y empleo implica aceptar que cada país puede requerir en distintos momentos diferentes niveles de gasto público y de déficit, sin que ello implique necesariamente que sus finanzas públicas sean «insostenibles».

 

  1. Reformar el BCE, ampliar sus objetivos y reforzar su control democrático

Una reforma efectiva de la zona euro debe incluir también cambios en el BCE y, especialmente, además de la ya mencionada reforma del procedimiento de elección de su comité ejecutivo, debe incluir las dos siguientes modificaciones:

  • Una ampliación de sus objetivos, para incluir junto a la estabilidad de precios y, al mismo nivel, el empleo de calidad y la estabilidad financiera. Esto debe suponer también la coordinación formal de la política monetaria con el resto de políticas económicas.
  • Debe garantizarse el papel de prestamista en última instancia no solo de los bancos, sino también de los tesoros nacionales. El BCE ha acabado desempeñando implícitamente esta función a lo largo de la crisis, principalmente a través del Programa de Compras de Activos del Sector Público, en el marco de su política de Quantitative Easing. Sin embargo, esto se ha presentado más bien como una actuación excepcional y discrecional del BCE, justificada por una tasa de inflación demasiado baja, sin que pueda darse por segura en otras circunstancias en que pueda ser igualmente necesaria.

 

  1. Promover un crecimiento adecuado de los salarios, renunciando a utilizar su devaluación como un instrumento para obtener ventajas competitivas

Un aspecto esencial de las actuales políticas económicas europeas que debe modificarse es el papel que se atribuye a la política salarial. Aunque su determinación es el resultado de la negociación entre los agentes sociales en cada país, es obvio que en el actual marco de políticas económicas de la zona euro los salarios son vistos principalmente como un mecanismo de ajuste de la competitividad o, más aún, como un instrumento que los Gobiernos nacionales deben utilizar para competir entre sí y promover sus exportaciones.

Así lo demuestran tanto las presiones realizadas sobre los países periféricos para implementar estrategias de devaluación interna a través de reformas de los mercados de trabajo que debilitan la negociación colectiva como el propio contenido del Pacto por el Euro Plus, que fuerza a los países cuyos costes laborales unitarios crecen más que la media a adoptar medidas para reducirlos (sin ninguna referencia macroeconómica de cuál es el crecimiento mínimo adecuado de los salarios en el conjunto de la unión monetaria). El resultado de esto es una competencia salarial a la baja, un debilitamiento de la demanda interna global en la zona euro y un fuerte aumento de la desigualdad.

Es importante, en este sentido, que se reconozca la necesidad de coordinar las políticas salariales para garantizar en todos los países un crecimiento de las rentas salariales que permita cerrar el gap que desde hace años vienen acumulando los salarios respecto a la productividad. Esto conllevaría un crecimiento suficiente de la demanda interna y renunciar a la utilización de los salarios como un instrumento de devaluación competitiva. Dos medidas importantes en este sentido serían:

  • Definir una referencia común para el crecimiento salarial que impida la competencia a la baja e impida desajustes en la competitividad-precio dentro de la zona euro. Por ejemplo, una posible referencia, conocida como «regla de oro», vincula el crecimiento de los salarios nominales al objetivo común de inflación más el de la productividad en cada país.
  • Establecer como obligatoria la recomendación de la Carta Social Europea para que el salario mínimo alcance en todos los países al menos el 60 % del salario mediano.

 

  1. Instaurar un mecanismo simétrico de eliminación de los desequilibrios por cuenta corriente que favorezca la convergencia real y reforzar el Banco Europeo de Inversiones (BEI)

Es necesario poner en marcha mecanismos de convergencia productiva que aseguren el reequilibrio de las balanzas por cuenta corriente de unos y otros países de la zona euro. En este sentido, la aplicación de los principios del denominado Plan Keynes de reforma del sistema monetario internacional a la zona euro sentaría las bases de un crecimiento más estable y equilibrado. En concreto, sería posible rediseñar el sistema de gestión de pagos en el interior de la unión monetaria (el denominado TARGET2), con el objetivo de establecer un mecanismo automático de reequilibrio que reparta la carga de los ajustes entre países deudores y acreedores.

Esto debe incluir un mecanismo de inversión por el cual los Gobiernos de los países con un superávit superior al permitido se verían obligados a canalizar una cantidad similar hacia la capitalización del BEI. Esos fondos servirían para financiar inversiones productivas en los países deficitarios, con el objetivo de reducir sus divergencias productivas sufridas con respecto a otros países.

La introducción de estos mecanismos en el funcionamiento del TARGET2 no solo incentivaría una mayor coordinación de las políticas económicas entre los distintos países, sino que supondría la adopción de medidas de corrección de las asimetrías en los ámbitos productivo y comercial, origen último de los desequilibrios financieros existentes en el interior de la zona euro. Además esto aseguraría el reparto de las medidas de ajuste entre los países deudores y los acreedores, a diferencia de lo que ocurre actualmente.

Más aún: la canalización parcial de los saldos superavitarios hacia el BEI favorecería la reorientación de las políticas económicas adoptadas hasta la fecha, permitiendo un mayor margen para la inversión productiva. Favorecería, además, que esta institución cumpla mejor su misión dentro de la arquitectura europea (contribuir al desarrollo equilibrado del territorio comunitario a través de la integración económica y la cohesión social).

Esto requiere también cambiar su lógica de funcionamiento para lograr una banca pública europea que sirva de palanca contracíclica y que fomente la inversión allí donde sea necesario (considerando como base para su plan de inversiones criterios de convergencia como la tasa de paro, la tasa de crecimiento del PIB, el PIB per cápita o las emisiones de CO2 per cápita, por ejemplo).

 

  1. Adoptar un nuevo enfoque sobre la deuda

Buena parte de los países periféricos carecían de un elevado endeudamiento público hace una década, cuando estalló la crisis. Sin embargo, el rescate financiero de las entidades de crédito, junto con la actuación de los estabilizadores macroeconómicos, ha conllevado importantes crecimientos en los volúmenes de deuda de algunas de estas economías. España es un caso evidente, donde la deuda pública ha pasado del 37 % del PIB en 2007 al 100 % en 2017.

A pesar de esto, el contexto internacional de bajos tipos de interés y la intervención del BCE desde 2012, ampliada con la política de Quantitative Easing desde 2015, han permitido evitar un aumento significativo del peso de los pagos por intereses de la deuda.

Sin embargo, una posible subida de los tipos de interés —derivada de lo que se ha denominado la «normalización» de la política monetaria, que quizá se acelere si los bancos centrales vuelven a dar prioridad a combatir una posible subida de la inflación por la subida de los precios del petróleo— supone riesgos evidentes para las economías de la zona euro más endeudadas.

Pero el riesgo para el crecimiento y el empleo será mayor si la respuesta es la que la Comisión Europea ya ha ido avanzando: tratar de reducir la deuda a base de mantener la austeridad fiscal en el tiempo mediante superávits fiscales primarios durante la próxima década.

Esta forma de reducir el endeudamiento está condenada al fracaso: precisamente cuando los vientos de cola que han permitido a algunas economías recuperar el crecimiento se debilitan, consolidar los recortes fiscales en el tiempo no hará sino reformar el estancamiento de las economías europeas. Como ya pasó entre 2011 y 2013, esto no reducirá de forma significativa la ratio deuda/PIB.

Necesitamos un nuevo enfoque a la hora de abordar el problema de la deuda pública, latente en este momento:

  • En primer lugar, la política fiscal debe ser favorable al crecimiento, principalmente a través de un plan europeo de inversión, financiado con eurobonos y diferenciado en función de las necesidades de los diversos territorios. Esta vía sería más eficiente para hacer más sostenible la deuda pública.
  • En segundo lugar, la agenda política europea sigue precisando de un mecanismo de desendeudamiento global, para lo cual proponemos la celebración de una Conferencia Europea de la Deuda. En ella debería impulsarse un acuerdo para que el BCE reestructurase aquella parte de la deuda pública de todas las economías de la zona euro que exceda el 60 % del PIB. Esto podría hacerse mediante un canje de los bonos actuales por otros nuevos, adquiridos por el BCE al valor nominal, con un tipo de interés del 0 %, y con el objetivo de mantenerlos a perpetuidad en su balance. Este proceso de reestructuración no conlleva transferencias interterritoriales de renta.

En conclusión: las dos grandes debilidades de las propuestas de reforma del euro que se van a discutir en el próximo Consejo Europeo son la falta de cuestionamiento de las políticas económicas aplicadas hasta ahora y la nula ambición para respetar la deliberación democrática en la toma de decisiones. A nuestro juicio, estos deberían ser precisamente los ingredientes con los que empezar a construir un verdadero polo alternativo que permita avanzar en la construcción de otra unión monetaria desde posiciones progresistas a la vez que se resiste al auge de la extrema derecha.

27 de junio de 2018