Debate sobre el techo de gasto del Estado y los objetivos de déficit público para 2018

Propuesta alternativa de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea

Resumen ejecutivo

• El Gobierno presenta un techo de gasto al margen de las necesidades de la mayoría de la población: mantiene los recortes de los años anteriores y no atiende a los principales retos y debilidades de nuestra economía.

• Es necesario romper con la lógica del techo de gasto, que distorsiona el debate sobre la política presupuestaria, y desarrollar un marco alternativo basado en el establecimiento de un suelo de ingresos.

• Desde Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea presentamos una cifra de techo de gasto alternativa de 131.000 millones de euros para financiar la política fiscal expansiva –que venimos proponiendo desde hace meses– de 19.500 millones de euros para el conjunto de las Administraciones Públicas.

• Proponemos que, una vez alcanzado el 3%, no se siga reduciendo el déficit, y planteamos un reparto distinto de los objetivos de déficit que favorezca la recuperación de los servicios públicos fundamentales prestados por comunidades autónomas y Ayuntamientos, que son quienes han soportado la mayor parte del ajuste fiscal.

1. El centro del debate deben ser las prioridades de la política económica: reducir el déficit social, transformar el crecimiento y crear empleo de calidad.

Como han reconocido recientemente instituciones como el Fondo Monetario Internacional o el Banco de España, el crecimiento económico que está registrando nuestro país se deriva fundamentalmente de factores que nada tienen que ver con las políticas de austeridad fiscal y devaluación salarial aplicadas por el Partido Popular. Y, lo que es más importante, este crecimiento no está resolviendo los principales problemas de nuestra economía:

• Déficit social: Después de una década perdida, España aún no ha recuperado los niveles de PIB per cápita existentes en 2007, el 28% de las personas viven en riesgo de pobreza o exclusión social, y somos uno de los países europeos donde más han aumentado las desigualdades desde el inicio de la crisis. Las recientes reformas laborales y la devaluación de los salarios han conllevado que la pobreza y la exclusión social no se concentren exclusivamente en la población desempleada, y han alcanzado incluso al 15% de la población ocupada. Para el 70% de los hogares, la «recuperación» no está suponiendo una mejora de sus condiciones de vida. Se necesitan medidas dirigidas a mejorar la situación de estos hogares, una potente labor redistributiva impulsada por el sector público y una recuperación del crecimiento de los salarios.

• Transformar el modelo de crecimiento: A pesar de la retórica de las reformas económicas, nuestro modelo de crecimiento sigue teniendo graves problemas estructurales. Los sectores tractores de la economía siguen sin estar situados en los tramos de mayor valor añadido, ni existe política industrial alguna que apunte a un cambio en este sentido. La inversión en I+D con relación al PIB sigue siendo la mitad de la que dedican, de media, los países de la zona euro. Se mantiene prácticamente intacta nuestra tradicional dependencia importadora en bienes fundamentales para la continuidad del crecimiento (particularmente bienes de1 capital y energía). Y hay una ausencia total de planes para impulsar la sostenibilidad y la rápida reducción de las emisiones de CO2 en nuestro tejido productivo.

• Crear empleo de calidad: España tiene 2,3 millones de empleos menos que antes de la crisis, y aún queda por recuperar más del 60% del empleo perdido. La calidad del empleo que se crea, además, es muy insatisfactoria: vuelve a concentrarse en sectores de bajo valor añadido y escaso crecimiento de la productividad, y se caracteriza por elevados niveles de precariedad (contratos temporales de duración cada vez menor, o a tiempo parcial) y bajos salarios.

2. El propio marco del techo de gasto, un concepto impuesto por la Ley de Estabilidad Presupuestaria y vinculado a las políticas de austeridad, distorsiona la discusión sobre la contribución que debe hacer la política presupuestaria a estos objetivos.

Las estrictas limitaciones al déficit público y la priorización del pago de la deuda restringen sobremanera la capacidad del Estado para impulsar la economía, asumen una función anticíclica y dificultan el desarrollo del Estado social. El Estado no solo invierte en infraestructuras físicas, sino también en justicia, investigación, sanidad o educación, que son gastos esenciales para el desarrollo económico del país y, por tanto, para fortalecer los propios ingresos de la Hacienda Pública. Hay que reseñar que los países que tienen un mayor gasto público en porcentaje del PIB que España suelen tener también un menor déficit público. Y no está basado en ningún análisis científico que el límite del 3% sea algo necesariamente compatible ni con la salud de las finanzas públicas ni con el bienestar de la población. Solamente 26 países del planeta tienen superávit; es imprescindible por tanto acabar con la injustificada (y poco útil) demonización del déficit público. El déficit cuyo origen es la realización de infraestructuras inútiles para la mayoría social o el que ha alimentado sobrecostes que acaban en tramas de corrupción no tiene nada que ver con el generado para financiar la sanidad, la educación o las pensiones públicas.

Para atender a los intereses de la mayoría social, lo que debemos discutir es cómo se lleva a cabo la reversión de los recortes de los servicios públicos fundamentales que se han aplicado desde 2011, y cómo asegurar una base sólida de ingresos públicos para que puedan financiarse de forma suficiente y estable los servicios del Estado de bienestar y las inversiones públicas que se requieren para el cambio de modelo productivo. Es decir, es prioritario asegurar un suelo de ingresos que garantice unos servicios públicos dignos y una inversión suficiente.

Los ingresos públicos representan en España 8 puntos menos del PIB que en la media de la zona euro. Ahí está el verdadero problema de nuestras finanzas públicas, no en unos gastos públicos a los que haya poner un «techo».

Para resolverlo, es imprescindible una verdadera reforma fiscal que garantice una financiación de las políticas públicas suficiente y más progresiva, que asegure la sostenibilidad del Estado de bienestar. No abordar este problema, como hace el Gobierno –anunciando incluso una irresponsable bajada de los ingresos–, es condenar a los ciudadanos a unos servicios públicos cada vez más deteriorados. Es necesario recordar que España mantiene un déficit en gasto público social con respecto a la zona euro equivalente a 5 puntos del PIB, y que la inversión pública se ha reducido un 30% con los Gobiernos del Partido Popular.

Es fundamental desmontar la falacia de que una bajada del IRPF es algo positivo para la mayoría social. Considerar que esto es un logro que legitima la aceptación del techo de gasto es un ejercicio más de trilerismo por parte de Ciudadanos. La reducción del IRPF seestima que será de 2.000 millones de euros. ¿A cambio de qué? De aprobar un techo de gasto que es de 62.000 millones de euros menos que el que había en 2010, cuando el PSOE comenzó con los recortes. Además, Ciudadanos declara que esta bajada se concentrará en las rentas que ingresen menos de 18.000 euros al años, pero casi la mitad de las ventajas fiscales que se han negociado no están vinculadas al nivel de ingresos de las familias, por lo
que no se enfocarán hacia las rentas más bajas.

Los recortes han afectado en mayor medida a las personas que perciben menores rentas. Y para aceptar que el Gobierno mantenga el gasto en 62.000 millones de euros menos que en 2010 (y 5.000 menos que en 2016), Ciudadanos acepta una bajada en el IRPF de 2.000 millones, en buena medida no vinculada a los niveles de ingresos de las familias. Este acuerdo entre Ciudadanos y el Gobierno del PP no hace por tanto sino consolidar una deriva muy negativa: normaliza los recortes de los años anteriores y modifica el mix entre impuestos directos e impuestos indirectos a favor de estos últimos. En 2007, el 59,8% del total de ingresos tributarios eran impuestos directos. En 2016 han disminuido al 52,5%. En concreto, es especialmente significativo que el Impuesto sobre Sociedades constituía en 2007 el 22,3% de los ingresos totales, y ha pasado en 2016 a suponer el 11,6%, prácticamente la mitad. Que se incremente el peso de los impuestos indirectos supone un enorme éxito de las políticas neoliberales regresivas desde el punto de vista fiscal, que hacen que el esfuerzo tributario esté cada vez menos ligado a la renta. Además, esto se ha combinado con una disminución de los tipos tributarios para las rentas más altas justo antes de las últimas elecciones generales.

3. Con el Partido Popular, las comunidades autónomas han soportado en mayor medida el ajuste de las políticas de austeridad.

Desde 2012, la mayor parte de la reducción del déficit ha recaído en las comunidades autónomas, lo que ha provocado recortes en los servicios públicos fundamentales, que son competencia básicamente de estas administraciones. Por ello, planteamos también un reparto diferente de los objetivos de déficit en 2018, para dotar de mayores recursos a los Gobiernos autonómicos e iniciar la reversión de esos recortes.

Reducción del déficit público 2017-2011

4. También las corporaciones locales han resultado enormemente damnificadas por las políticas austericidas del PP.

Vivir en un municipio supone vincularse a unos servicios concretos que presta una Administración Pública, que debe garantizar el máximo bienestar de quienes viven en dicha jurisdicción: transporte, seguridad, limpieza, medio ambiente, solidaridad social, salud, cultura, y una larga relación de expectativas de desarrollo personal que se concretan en una amplia oferta de servicios. Sin una prestación adecuada de unos servicios públicos de calidad no se puede dar aquello que llamamos bienestar. Pero el actual marco legislativo, que remata el techo de gasto, impide que el superávit de las Administraciones locales pueda garantizar mayor inversión y mayores beneficios sociales a la población. Por el contrario, el marco legal actual obliga a que estos superávits de las corporaciones locales se destinen a enjugar las desviaciones en otros subsectores de las Administraciones Públicas. En definitiva, el coste del ajuste adicional se imputa a las Administraciones más cercanas a la vida de la gente.

5. La política laboral del Gobierno y las rebajas de las cotizaciones empeoran el saldo de la Seguridad Social, lo que se traduce después en propuestas de recorte de otros gastos relacionados con el Estado de bienestar para reducir el déficit global. Frente a ello, hay que adoptar medidas que permitan la recuperación de los ingresos de la Seguridad Social.

El déficit de la Seguridad Social es consecuencia de la crisis, pero también de las políticas económicas que se han aplicado en los últimos años, y particularmente la reforma laboral y la devaluación salarial. Para resolverlo, la solución no se halla en los recortes de las pensiones aprobados en 2011 y 2013, sino en aplicar medidas que permitan recuperar los ingresos por cotizaciones: recuperar la negociación colectiva para asegurar un crecimiento mayor de los salarios, destopar las bases máximas de cotización y abandonar la política de reducción de las cotizaciones a las empresas.

La reducción del déficit de la Seguridad Social generaría además un mayor margen fiscal que podría ser utilizado por las comunidades autónomas para garantizar una mejor provisión de los servicios públicos, al contrario de lo que ocurre actualmente.

6. Cualquier cifra de techo de gasto que se proponga es el resultado de una decisión política sobre la que existe un importante margen de actuación, y no la expresión técnica de un «límite infranqueable» para el gasto público.

La lógica con la que se presenta el techo de gasto es que es «el gasto presupuestario máximo que permite cumplir con el objetivo de estabilidad, dados los ingresos públicos». La secuencia sería «objetivo de déficit + ingresos previstos ▸ techo de gasto». Superar este techo de gasto sería, aparentemente, imposible o irresponsable.

En realidad, la lectura política de esta forma de actuar es que se establece como prioridad absoluta un objetivo de déficit (0,7% para la Administración central en 2018), más tarde se adopta una decisión sobre la política tributaria (emprender acciones para asegurar una base suficiente de ingresos, o para lo contrario) y finalmente se implementan solo las políticas públicas que «caben» en ese marco: «Dadas dos decisiones políticas, objetivo de déficit y
política tributaria, qué gastos se pueden financiar».

Es preciso enfatizar que existen márgenes para alterar esta lógica, invirtiendo por completo el orden en que se toman las decisiones: «Dadas las necesidades de gasto para atender a las políticas públicas que se requieren, adoptamos las decisiones políticas necesarias para asegurar un suelo estable de ingresos con el que financiarlas –por ejemplo, mediante un impuesto a la riqueza–, y la diferencia entre ambas cifras es el déficit público necesario».

Es decir, para nosotros debe quedar claro que la cifra de gasto que se va a realizar (lo que la Ley de Estabilidad llama «techo de gasto») no debe ajustarse a un objetivo de déficit prestablecido ni a unos ingresos aparentemente dados, sino que debe ser el punto de partida del proceso, en función de las necesidades que hay que atender mediante las políticas públicas. Es decir, que se tiene que partir de la necesidad de hacer frente de manera prioritaria a esos gastos.

7. En concreto, la cifra de techo de gasto propuesta por el Gobierno para 2018 es insuficiente, normaliza los recortes aplicados estos años y no atiende a los principales retos económicos y sociales que hemos señalado.

Los 119.834 millones de euros propuestos como límite de gasto no financiero para el presupuesto del Estado en 2018 se sitúan todavía 3.500 millones por debajo del que se presupuestó para 2016, y es una cifra 62.000 millones inferior al techo de gasto que había en 2010, cuando empezaron las políticas de austeridad. Es incluso inferior al de 2013, el peor año de la crisis. Esto da una medida de su insuficiencia, y de «lo que queda por recuperar».

Además, el crecimiento del techo de gasto que se propone (1,3%) es muy inferior al que el propio Gobierno prevé para el PIB nominal en 2018 (4,3%). Esto significa que, expresado como porcentaje del PIB, el techo de gasto propuesto por el Gobierno sería el más bajo desde 2005 (9,9%).

Límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado

8. En coherencia con estos planteamientos de política económica y con las propuestas que nuestro grupo parlamentario presentó recientemente en los «PGE alternativos», se justifica plenamente nuestro voto en contra del techo de gasto presentado por el Gobierno, y proponemos que esta cifra se sitúe en 131.000 millones de euros. Esto permitiría acometer el paquete de expansión fiscal de 19.500 millones de euros –para el conjunto de las Administraciones Públicas– que Unidos Podemos propone, y con las «necesidades de gasto» para fortalecer la creación de empleo, reducir las desigualdades e iniciar la transformación del modelo productivo.

Nuestra propuesta alternativa de política presupuestaria se resume en dos cambios fundamentales respecto a la que viene desarrollando el Partido Popular. En primer lugar, si el Gobierno condiciona todas las decisiones a su prioridad de reducir el déficit público hasta un valor prestablecido, nosotros definimos primero las prioridades reales que deben atenderse, y subordinamos a ellas el ritmo al que puede reducirse el déficit público.

En segundo lugar, mientras que el Gobierno prácticamente congela el gasto para reducir el déficit, consolidando los recortes realizados desde 2010, nosotros partimos de que el verdadero problema fiscal de España se encuentra en un nivel de ingresos muy inferior a la media europea, y también a la cifra que, como mínimo, se necesita para garantizar una inversión suficiente y unos servicios públicos de calidad. Es necesario elevar el suelo de ingresos que tiene nuestra economía. Por esta razón, proponemos un conjunto de medidas para corregir progresivamente la insuficiencia de nuestro sistema tributario y un paquete de expansión fiscal (que para el conjunto de las Administraciones Públicas se situaría en torno a los 19.500 millones de euros, de los cuales 11.000 corresponderían a la Administración central).

Este aumento del techo de gasto no financiero del Estado permitiría financiar políticas que consideramos estratégicas para los tres objetivos que hemos mencionado, entre las que destacan:

• Subida de las pensiones no contributivas ▸ 850 millones

• Actualización de las pensiones ▸ 1.600 millones

• Sueldos de los funcionarios asociados al subsector Estado ▸ 400 millones

• Becas ▸ 75 millones

• Plan de Renta Garantizada ▸ 3.200 millones

• Prestación por hijo a cargo ▸ 400 millones

• Plan Nacional de Transición Energética ▸ 1.500 millones

La mejora de los ingresos públicos, para garantizar un suelo que permita una financiación estable de los servicios públicos fundamentales y un impulso de la inversión pública, exige una reforma tributaria que además refuerce la progresividad del sistema fiscal. Entre otras, podrían aplicarse las siguientes medidas:

• Destope de las cotizaciones a la Seguridad Social ▸ 8.000 millones

• Impuesto de Solidaridad a la banca ▸ 850 millones

• Impuesto grandes fortunas ▸ 1.000 millones

• Eliminación de desgravaciones a grandes grupos en el Impuesto de Sociedades ▸ 700 millones

• Incremento de la tributación de los rendimientos del capital ▸ 600 millones

Finalmente, nuestra propuesta se concreta en una cifra de déficit público para 2018 diferente a la que el Gobierno ha presentado. Como es sabido, hemos venido defendiendo desde hace tiempo una senda de reducción del déficit más lenta que la que el Gobierno ha negociado cada año con la Comisión Europea (y que, por otro lado, ha incumplido sistemáticamente). Y esta propuesta cobra aún más fuerza si cabe si finalmente se alcanza en 2017 una cifra ya muy próxima al límite del 3% que establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Incluso dentro de los márgenes que establece esta norma –cuya existencia no compartimos–, no tendría sentido seguir reduciendo el déficit (hasta el 2,2% propuesto como objetivo para 2018) cuando España tiene todavía importantes deficiencias en sus servicios públicos, necesita inversiones en transición energética, educación e innovación que permitan transformar su modelo de crecimiento, y requiere sostener un ritmo más elevado de creación de empleo. Por esta razón, para 2018 proponemos mantener el déficit en el 3%, que se repartiría de la siguiente forma entre las Administraciones:

Secretaría de Economía

Martes, 11 de julio de 2017