Memoria económica.
Proposición de Ley sobre la Revalorización de las Pensiones y Supresión del Factor de Sostenibilidad

1. Situación actual. Las pensiones tras las últimas reformas: insostenibilidad social

España va a registrar un incremento del peso de la población mayor como consecuencia de la reducción de la tasa de natalidad, el aumento de la esperanza de vida a los 65 años y la llegada a la edad de jubilación de la generación del baby-boom. Esto va a suponer un mayor gasto en pensiones en proporción con el producto interior bruto (PIB). Este reto se puede abordar de dos formas: garantizando los ingresos —para que el sistema público de pensiones pueda hacer frente al incremento transitorio del coste asociado a esta situación— o recortando las prestaciones que reciben y recibirán los y las pensionistas. Las dos últimas reformas del sistema de pensiones (2011 y 2013) han optado por la segunda de las vías, un hecho que impulsa las medidas de recorte de las pensiones.

Una de las medidas en las que se percibe con mayor claridad este recorte es el índice de revalorización elegido para actualizar las pensiones. El nuevo índice de revalorización adoptado en la reforma de 2013 congela prácticamente el crecimiento de las pensiones mientras haya déficit, pues provoca una reducción de su capacidad adquisitiva, que puede llegar a ser del 30%, tal y como han indicado diversas instituciones (Banco de España, AIReF, OCDE).

Además, la reforma de 2013 estableció un mecanismo adicional de ajuste automático –el denominado «factor de sostenibilidad»–, según el cual la pensión inicial en el momento de la jubilación queda vinculada a la esperanza de vida de la población. Su aplicación temprana, a partir del año 2019, y su revisión cada cinco años supondrán –apuntan diversas estimaciones– una reducción adicional de las pensiones que podría llegar a ser del 5% por década, hasta alcanzar una reducción del 20 por ciento en el año 2050.

No revalorizar las pensiones es socialmente insostenible. El artículo 50 de la Constitución establece que «los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad». Este mandato debe guiar la política de pensiones en nuestro país, y exige volver a vincular el crecimiento de las prestaciones con el índice de precios al consumo (IPC).

Revalorizar las pensiones es económicamente sostenible con medidas razonables de aumento de los recursos públicos destinados a su financiación. Esta exigencia de suficiencia económica y sostenibilidad social supone mejorar las fuentes de financiación del sistema de pensiones. Además, este aumento del gasto en pensiones no solo es sostenible desde un punto de vista financiero, sino que también está perfectamente justificado (véase el anexo 1). Puesto que la población mayor de 65 años aumenta, también debe hacerlo el porcentaje de renta que se dedica a su supervivencia (el gasto en pensiones). De lo contrario, se produciría un empobrecimiento relativo de los mayores, e incluso una reducción de la pensión media (en términos reales) respecto a la actual.

A continuación, presentamos una comparativa entre la evolución de la pensión media en el caso de que esta se actualizase con el IPC, frente al actual modelo de revalorización con el índice marcado por la reforma de 2013, y sin actuar por el lado de los ingresos, que evidencia hasta qué punto la situación es preocupante.

• Si las pensiones se revalorizasen nuevamente con el IPC, la pensión media crecería en términos reales a una tasa media anual del 1,2%, mientras que el PIB per cápita podría hacerlo al 1,7%. Es decir, el cociente entre la pensión media y el PIB per cápita pasaría de 0,54% a 0,47%. En cambio, si las pensiones se revalorizasen al mínimo legal actualmente existente hasta llegar al equilibrio del sistema (suponiendo que el porcentaje de ingresos sobre el PIB no aumente), el índice de revalorización sería del 0,25% hasta 2040, y solo a partir de entonces se podrían empezar a revalorizar las pensiones lo mismo que la inflación. En 2050, la pensión media sería prácticamente igual a la de 2017 (véase el gráfico 1), a pesar de que el PIB per cápita se habría multiplicado por 1,7%. El cociente entre la pensión media y el PIB per cápita habría bajado de 0,54% a 0,33%.

• Respecto a la pensión que habría en 2050 en el caso de que sí se revalorizasen, esto supondría una disminución del 29% de la pensión media.

• Si nos fijamos en una persona que se haya jubilado en 2017, su pensión se revalorizaría al mínimo legal durante toda su esperanza de vida, y tendría una pérdida de poder adquisitivo del 26% (véase el gráfico 2).

  

  Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, suponiendo una tasa de crecimiento real del 1,9%.

  

  Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, suponiendo una tasa de crecimiento real del 1,9%.

   

2. Gasto comprometido en la Proposición de Ley sobre la Revalorización de las Pensiones y Supresión del Factor de Sostenibilidad presentada por Unidos Podemos

El cálculo del gasto comprometido en la Proposición de Ley sobre la Revalorización de las Pensiones y Supresión del Factor de Sostenibilidad presentada por Unidos Podemos se desarrolla también a partir de los datos suministrados por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social a la Comisión Permanente del Pacto de Toledo.

En dicha estimación se establece cuál sería el aumento del gasto en pensiones contributivas, en porcentaje del PIB y entre 2018 y 2050, en el caso en que se llevara a cabo su actualización de acuerdo con la evolución de los precios.¹ Sus resultados permiten afirmar que dicha actualización sería perfectamente asumible en términos económicos.

El cálculo del gasto comprometido en nuestra Proposición de Ley sobre la Revalorización de las Pensiones y Supresión del Factor de Sostenibilidad presenta las siguientes características:

1. • Dados la evolución prevista del número de pensiones y un supuesto sobre el factor de sustitución (crecimiento del importe de las nuevas pensiones iniciales respecto a las pensiones que causan baja), puede calcularse cómo evolucionará el gasto nominal en pensiones. Su peso en el PIB depende de cuál sea el crecimiento medio de la economía en los próximos 33 años. Lógicamente, esta estimación está sujeta a un cierto grado de incertidumbre, como el propio Gobierno reconoce.

1. • En función de los distintos escenarios de crecimiento, el gasto en pensiones sobre el PIB se verá alterado y podrá ser menor o mayor. El Gobierno presenta distintos escenarios, que irían desde un crecimiento real medio del 1% de media hasta un crecimiento del 3%. En el peor de los escenarios, el gasto en pensiones sobre el PIB se elevaría en 2050 hasta el 19%, desde el 11,7% actual, mientras que en el mejor de los escenarios contemplados este porcentaje se reduciría, de hecho, hasta el 10,2%.

1. • Si contemplamos un escenario intermedio de crecimiento medio cercano al 1,9% —perfectamente razonable teniendo en cuenta los antecedentes de la economía española y del resto de países europeos durante las últimas décadas—, el gasto en pensiones asociado a la proposición de ley presentada por Unidos Podemos sería perfectamente asumible en términos económicos. Recordemos que el crecimiento económico no es una variable exógena, sino que su evolución depende de que se apliquen las políticas económicas adecuadas (véase el anexo 2).

1. • En este escenario, el gasto en pensiones en 2050, volviendo a un modelo de revalorización de las pensiones vinculado al IPC, sería del 14,2%, es decir, 2,5 puntos porcentuales superior al gasto actual de 2017 (véase el gráfico 3). Incluso si la tasa de crecimiento de las próximas tres décadas fuera solo del 1,6%, el aumento del gasto supondría un 4% más del PIB, y se situaría en el 15,7%. Hay que tener en cuenta que el crecimiento medio de las 15 economías más avanzadas de la UE en los 30 años anteriores a la Gran Recesión (1975-2007) fue del 2,3%, y que en ese periodo ninguna de esas 15 economías creció por debajo del 2,1%. En esos años, el crecimiento anual medio de España fue del 2,8% (véase la tabla 3 en el anexo 2).

1. • Este rango de aumentos del gasto en pensiones es perfectamente sostenible en términos económicos, sobre todo teniendo en cuenta que en estos años el PIB casi se habría duplicado en términos reales. Evidentemente, cualquier escenario exige completar la financiación actual.

 

3. Medidas de ingresos para financiar la Proposición de Ley sobre la Revalorización de las Pensiones y Supresión del Factor de Sostenibilidad presentada por Unidos Podemos

Mantener el gasto en pensiones estable en torno al 12% del PIB —o, más aún, reducirlo hasta el nivel actual de ingresos— cuando se prevé que el porcentaje de población mayor de 65 años va a aumentar considerablemente solo puede lograrse con una reducción drástica de las prestaciones.

Nuestra propuesta consiste en invertir la forma de abordar el problema: para solucionar los problemas de sostenibilidad y envejecimiento poblacional, si no queremos reducir drásticamente las pensiones en el medio plazo debemos actuar sobre el lado de los ingresos, y garantizar a largo plazo los recursos necesarios para financiar las pensiones.

En el escenario central de esta memoria económica, estimamos que el aumento de gasto asociado a revalorizar las pensiones con el IPC y a suprimir el factor de sostenibilidad se sitúa en el entorno de los 2,5 puntos porcentuales del PIB, lo que elevaría en el año 2050 el gasto en pensiones hasta el 14,5% del PIB aproximadamente —una cifra perfectamente financiable, similar a la que hoy ya tienen otros países europeos—.

Como es de lógica, esto requiere complementar la financiación actual a partir de medidas adicionales. Nuestra proposición de ley se financiaría del siguiente modo:

1. • Eliminación del tope máximo a las cotizaciones a la Seguridad Social que en este momento tienen los salarios por encima de los 3.500 euros/mes (sin necesidad de incrementar la pensión máxima en similar proporción). Este «destope» de los salarios más altos tendría un efecto inmediato en la recaudación, que incrementaría los ingresos de la Seguridad Social en aproximadamente 0,7 puntos del PIB.

1. • Eliminación de las ineficientes reducciones y bonificaciones que se aplican sobre la cuota patronal, que contribuyen a la reducción de los ingresos y no ayudan al propósito de impulsar la creación de empleo. Esta medida tendría un impacto de 0,3 puntos del PIB.

1. • Plan de choque contra la precariedad, con el objetivo de propiciar una significativa reducción de la temporalidad injustificada a partir de, entre otras, las siguientes medidas:

     • Establecimiento de un límite máximo en la proporción entre las personas trabajadoras que tienen modalidades de contratación atípicas (temporal o parcial) y aquellas con contrato indefinido.

     • Fijación de un desincentivo (malus) en la cotización a la Seguridad Social para aquellas empresas que presenten una rotación excesiva en su plantilla, y para aquellas que tengan una ratio elevada de trabajadores temporales. Dicho desincentivo elevará entre 2 y 3 puntos la cuota patronal de las empresas a las que se le aplique el malus.

     • Prohibición del encadenamiento de contratos de duración determinada para la cobertura de un mismo puesto de trabajo (ya sea con la misma persona o con otra distinta), y garantizar la conversión de contratos temporales en indefinidos pasado el año de duración.

     • Este plan debería incluir también una progresiva subida del salario mínimo interprofesional (SMI) hasta los 1.000 euros/mes, para situarse de forma estructural en el 60% del sueldo medio.

     Si en la actualidad contásemos con los ingresos asociados al nivel salarial que existía en nuestro país antes de la crisis, la caja de la Seguridad Social tendría unos ingresos adicionales de aproximadamente 4.500 millones de euros. Por ello, estimamos que la recuperación de dichos niveles salariales permitiría obtener —junto con la aplicación del Plan de hoque contra la precariedad aquí contemplado—recursos adicionales para la Seguridad Social por valor de 0,7 puntos del PIB.

1. • Asegurar la financiación del sistema de pensiones a medio plazo exige también seguir ampliando, mediante impuestos, la financiación de las pensiones con los Presupuestos Generales del Estado. Nuestro país sigue manteniendo una brecha fiscal muy importante respecto a Europa: nuestra recaudación está 8 puntos del PIB por debajo de la media de la eurozona, es decir, nuestro país tiene todavía mucho margen fiscal. Una reforma fiscal permitiría financiar los 0,8 puntos del PIB restantes para cubrir el aumento de gasto derivado de nuestra propuesta.

De todo lo planteado en esta memoria se derivan al menos tres conclusiones de política económica fundamentales:

1. • Intentar resolver el desajuste actual entre ingresos y gastos actuando exclusivamente con el recorte de las pensiones (a través del índice de revalorización o de cualquier otra medida) y renunciando a mejorar los ingresos del sistema daría lugar a un empobrecimiento de la población mayor, a pesar de que el PIB per cápita crecerá durante las próximas décadas. Esto es socialmente injusto e insostenible.

1. • En cambio, es perfectamente sostenible desde el punto de vista económico asegurar un crecimiento suficiente de la pensión media, teniendo en cuenta los propios datos suministrados por el Gobierno a la Comisión del Pacto de Toledo (contenidos en el anexo 1 de esta memoria). El aumento de los recursos que habría que dedicar a las pensiones no llevaría a un gasto mayor que el que se registra actualmente ya en otros países europeos.

1. • No debe olvidarse que la solución a la sostenibilidad de las pensiones es global, e incluye sobre todo medidas que permiten un aumento de la tasa de participación femenina y una demanda de empleo suficiente, para reducir la tasa de paro, así como medidas que elevan la productividad y apuntalan el crecimiento económico.

 

 

Anexo 1: El aumento de la población mayor requiere necesariamente un aumento del gasto en pensiones y, por tanto, de los ingresos que se dedican a financiarlas (una primera aproximación a los problemas distributivos intergeneracionales e intrageneracionales)

Aunque las previsiones demográficas están sujetas a una cierta incertidumbre, con bastante seguridad hasta 2050 se va a producir un aumento del peso de la población mayor de 64 años, y es evidente que —si se quiere seguir asegurando a las personas mayores un determinado nivel de renta— esto tiene que tener como consecuencia un aumento del gasto en pensiones, expresado como porcentaje del PIB. Intentar compensar ese efecto del aumento de la población con recortes en la pensión media no es sostenible socialmente, y provocaría un cambio en la distribución intergeneracional de la renta que no tiene justificación.

Para verlo, conviene empezar recordando que, en cualquier época y sociedad se ha podido dividir a la población en dos grupos, según cuál sea su participación en las actividades productivas:

• El primer grupo es la población ocupada, que es aquella que participa directamente en actividades productivas que permiten obtener bienes y servicios. En 2016, en España el número medio de ocupados fue de 18.341.400 personas, que produjeron un PIB igual a 1.118,5 miles de millones de euros.

• El segundo grupo no participa en la generación de bienes y servicios, pero sí los utiliza. Por eso podemos llamarla población económicamente dependiente. En ella incluimos a la población menor de 16 años, que aún no ha alcanzado la edad legal para trabajar; la población que ya ha alcanzado la edad legal de jubilación y ha dejado efectivamente de trabajar; y la población entre 16 y 64 que o bien está inactiva (porque está formándose, porque realiza tareas de cuidados no recogidas en el PIB o por cualquier otra razón) o está desempleada (querría trabajar, pero no puede). En el caso de España, la suma de estos tres grupos ofreció, en 2016, un total de 28.097.024 personas económicamente dependientes.

De acuerdo con estas cifras, el PIB por ocupado fue de 60.983 euros, mientras el PIB por habitante fue de 24.086 euros. Lógicamente, este último es menor, porque cada persona ocupada contribuyó a generar bienes y servicios que, en media, debían servir para cubrir sus necesidades y las de 1,5 dependientes. Este cociente entre no ocupados y ocupados se denomina tasa de dependencia económica total.

Este proceso de distribución de rentas desde las personas ocupadas a las no ocupadas se desarrolla a través de distintos mecanismos, que fundamentalmente pueden ser privados (los ingresos que reciben las personas de una familia que están ocupadas se utilizan para sostener a todos sus miembros) o públicos (a través del sistema de protección social y, de forma destacada, de las prestaciones y subsidios por desempleo y las pensiones).

Si la productividad por ocupado no cambia y por alguna razón cambia la composición de la población y aumenta esta tasa de dependencia económica (hay más personas económicamente dependientes y menos ocupadas), el PIB per cápita se reducirá (habrá menos recursos para repartir entre la misma población) y seguramente aparecerán tensiones distributivas.

Aparentemente esto es lo que se derivaría del proceso de envejecimiento que las previsiones demográficas anticipan para España en las próximas décadas, ya que estaría aumentando el número de mayores de 64 años (dependientes) y disminuyendo el número de personas entre 16 y 64 años (potencialmente ocupadas). Y la expresión de esas tensiones sería la supuesta necesidad de reducir (en media) las pensiones, porque de ellas tendrían que hacerse cargo ahora una proporción menor de la población.

Por ejemplo, Eurostat prevé que en 2050 haya 4,9 millones menos de personas en edad de trabajar y 7,1 personas más en edad de jubilarse, con lo que tasa de dependencia de la población mayor (cociente entre la segunda cifra y la primera) pasaría de 0,29% en 2016 a 0,62% en 2050.

Sin embargo, este cociente no es el indicador más relevante, sino la anterior tasa de dependencia económica total, y esta se mantendría prácticamente constante en 2050 si se cumpliese el objetivo anterior en términos de empleo (75% en 2050):

• El numerador (dependientes económicamente) se incrementaría solo en 1,9 millones, porque el aumento de los mayores de 64 años (7,7 millones) y de los menores de 16 años (700.000 personas) se vería parcialmente compensado por la reducción en 5,9 millones del número de personas en edad de trabajar que permanecen inactivas o paradas.

• El denominador se incrementaría en casi 1 millón (los nuevos empleos).

Por tanto, la tasa de dependencia económica total sería de 1,56% en 2050, frente a 1,53% en 2016. Cada ocupado tendría que sostener a 1,5 dependientes, pero con la particularidad añadida de que ahora contaría con el aumento de la productividad registrado en todos estos años: es perfectamente posible aumentar tanto la renta media de los ocupados como la de los dependientes, incluidos los pensionistas.

Planteado de esta forma, los efectos económicos del envejecimiento serán importantes, pero perfectamente asumibles desde un punto de vista colectivo para una sociedad como la española.

También es importante insistir en que el gasto en pensiones de jubilación puede interpretarse como la transferencia de renta que se hace a la población mayor para asegurarle un nivel de renta suficiente. Expresado como porcentaje del PIB, este gasto será mayor cuanto más alta sea la pensión media que se quiere garantizar y el número de jubilados con derecho a pensión; y menor cuanto mayores sean los niveles de empleo y productividad. Dada la evolución de estas dos variables, el aumento del número de dependientes mayores de 64 años exigirá también un aumento del porcentaje del PIB total que se dedica al pago de pensiones por jubilación, salvo que se compense con una reducción de la pensión media. Pero esto supondría, en definitiva, excluir a las personas jubiladas del aumento general del nivel de vida medio de la población que se producirá en los próximos años.

Es decir, precisamente como el PIB per cápita está creciendo, el aumento del gasto en pensiones como porcentaje del PIB no tiene por qué suponer un juego de suma cero (unos ganan y otros pierden), y es por ello que la discusión del futuro del sistema público de pensiones no puede centrarse en torno a la idea absurda de que el objetivo deba ser asegurar que el porcentaje del PIB que se destina a este gasto no supere un determinado límite establecido a priori.

Formalmente:

Fijarse como limitación el porcentaje actual del gasto en el PIB conduce a mantener constante el peso en la renta de un grupo social cuyo peso demográfico aumenta sustancialmente. O este es el resultado que se espera —con un deterioro importante de las condiciones de vida de la población mayor— o se está proponiendo de forma implícita, y a veces explícita, sustituir el mecanismo público de transferencia de rentas que conlleva el sistema de pensiones por otros mecanismos privados.

Por tanto, no revalorizar las pensiones tendría efectos redistributivos en términos intergeneracionales muy fuertes, mientras que su revalorización dejaría este reparto prácticamente constante.

Evidentemente, también hay efectos distributivos importantes en términos intrageneracionales. En primer lugar, la diferente capacidad para ahorrar y acceder a fondos privados de pensiones daría lugar a grandes diferencias en el momento de la jubilación. En segundo lugar, y en dirección contraria, los recursos para financiar el aumento del gasto en pensiones deberían obtenerse reforzando la progresividad del sistema fiscal.

Tabla 1: Gasto en pensiones, % del PIB, en función de los distintos escenarios de crecimiento (aportada por el Gobierno a la Comisión Permanente del Pacto de Toledo en la sesión del 24 de octubre de 2017)

Tabla 2: Proyección del número de pensiones 2017-2050 (aportada por el Gobierno a la Comisión Permanente del Pacto de Toledo en la sesión del 24 de octubre de 2017)

 

Anexo 2: ¿Cuánto puede crecer España hasta 2050?

El documento del Gobierno señala acertadamente que «el ejercicio de simulación muestra la extrema importancia que tiene la evolución del PIB para medir la intensidad del esfuerzo real necesario para hacer frente a las obligaciones de un sistema de pensiones». Por eso, es muy importante reflexionar sobre cuál es el escenario más factible de los presentados.

Como hemos señalado antes, no podemos «prever» con precisión cuál será el crecimiento de España en las próximas tres décadas, pero sí podemos «establecer una meta razonable» y diseñar las políticas económicas adecuadas para alcanzarla. Es decir: el «escenario más probable» depende de las decisiones políticas que se adopten, no es una variable exógena.

Estas políticas deberían ser aquellas que permitiesen alcanzar cifras realistas, pero ambiciosas, en términos de crecimiento del empleo y de crecimiento de la productividad, que son los dos factores en que podemos descomponer el crecimiento del PIB. Por tanto, incluyen medidas de política macroeconómica para asegurar suficiente demanda agregada, y de políticas de oferta —particularmente una política industrial activa— para modificar el comportamiento deficiente de nuestra productividad.

Aquí nos centramos en definir cuál debería ser la meta en términos del crecimiento del empleo y de la productividad, y por tanto del PIB, para los próximos años:

1. • El crecimiento posible del empleo en los próximos años depende en primer lugar de la evolución de la población en edad de trabajar (16-64 años). Podemos partir de las previsiones que acaba de publicar Eurostat (Ageing Report 2018, que son las que el Gobierno suele utilizar en sus programas de estabilidad), que espera que, para los próximos años, esta población se reduzca en 4,9 millones de personas.²

   • Sin embargo, esta reducción puede verse compensada por la evolución de la tasa de empleo, donde España tiene un gran margen de mejora. Actualmente, solo un 61% de la población en edad de trabajar está ocupada en España, mientras que en países europeos como Dinamarca, Suecia, Alemania o Reino Unido, esta tasa alcanza el 75%. Esta diferencia se explica porque la tasa de actividad es más baja (sobre todo la femenina) y la tasa de paro mucho más elevada. Si España asumiera como un objetivo principal de su política económica alcanzar esta tasa de empleo del 75%,³ en 2050 podríamos tener casi 1 millón más de empleos que en la actualidad, a pesar de la reducción de la población, lo que supondría, en promedio, un crecimiento anual del empleo del 0,16%.

   • Respecto a la productividad, Eurostat prevé un crecimiento medio del 1,3% al año hasta 2050, una tasa inferior a la que se estima para la media de la zona euro (1,5%). Teniendo en cuenta que actualmente la productividad por ocupado en España es inferior a la media (el 83,75%), este escenario supondría aceptar que España no solo no va a recortar sus diferencias en productividad, sino que las va a ampliar. Obviamente, el objetivo de una política económica con ambición de ganar el futuro tiene que ser muy distinto. Por ejemplo, si en los próximos años España adoptase medidas activas para impulsar su productividad y la acercara hasta el 90% de la media de la zona euro, esta crecería a una tasa media del 1,7%.

   • En definitiva, un objetivo de política económica ambicioso pero razonable hasta 2050 sería alcanzar una tasa media de crecimiento en torno al 1,9%. Hay que tener en cuenta que el crecimiento medio de las 15 economías más avanzadas de la UE en los 30 años anteriores a la Gran Recesión (1975-2007) fue del 2,3%, y que en ese periodo no hubo ninguna de esas 15 economías que creciera por debajo del 2,1%. En esos años, el crecimiento anual medio de España fue del 2,8%.

Tabla 3: Tasa de crecimiento media del PIB entre 1975-2007

2018_01_25_memoria_economica_Ley_Pensiones

Jueves, 25 de enero de 2018